La nueva era de la política industrial ya está aquí

Los gobiernos de todo el mundo intervienen cada vez más en el sector privado a través de políticas industriales diseñadas para ayudar a los sectores nacionales a alcanzar objetivos que es poco probable que los mercados por sí solos logren. Como resultado, las empresas de sectores específicos (como los fabricantes de automóviles, las compañías de energía y los fabricantes de semiconductores) pueden experimentar cambios drásticos en sus entornos operativos. Las políticas podrían generar nuevos costes o ofrecer incentivos financieros para cambiar las inversiones en I+D o fabricación. También pueden incentivar a las empresas a modificar sus redes de proveedores o cambiar sus socios comerciales. Los directivos que han crecido en los mercados sin esas intervenciones se enfrentan ahora a un entorno desconocido. Este artículo proporcionará una visión general de los enfoques políticos y proporcionará a los gerentes un marco para responder a ellos.

La caída y el auge de la política industrial

Las políticas industriales no son nuevas. Los países los practican desde hace mucho tiempo: Japón usó gyōsei shidō, o «orientación administrativa», junto con préstamos, subvenciones y otras herramientas financieras, después de la Segunda Guerra Mundial para fomentar el crecimiento de su sector manufacturero. En 1986, China lanzó su programa 863 para modernizar la tecnología. Corea del Sur, Singapur y Taiwán utilizaron programas para estimular la modernización y el desarrollo. En los Estados Unidos, el programa espacial Apolo y la labor de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) son ejemplos de políticas industriales orientadas a la misión que estimularon con éxito la innovación. Sin embargo, en las últimas décadas, los críticos se han preguntado si esas intervenciones eran la forma más eficaz de asignar los recursos públicos. El fracaso en el logro de los objetivos, la percepción de los efectos anticompetitivos, la preocupación por desplazar las inversiones privadas y la opinión de que los programas a menudo terminan sirviendo a intereses especiales alimentaron el escepticismo. Al igual que fracasos de alto perfil, como la inversión estadounidense en el fabricante de paneles solares Solyndra, la Synthetic Fuels Corporation (creada en 1980 y cerrada seis años después) y el fracaso comercial del avión supersónico de pasajeros Concorde británico y francés. En consecuencia, el péndulo se balanceó en sentido contrario; muchos gobiernos intervinieron menos.

Durante los últimos cinco años, el péndulo ha retrocedido rápidamente, impulsado en parte por la necesidad de responder a los desafíos sociales mundiales, como la crisis de la COVID-19 y el cambio climático. Además, muchos países temen que sus tecnologías o sectores estratégicos se debiliten, lo que representa una amenaza para el crecimiento económico, la seguridad nacional y la capacidad de innovación. Algunas nuevas políticas industriales se centran en la creación de puestos de trabajo; otras en influir en el comercio internacional. Algunos ejemplos notables son el Pacto Verde Europeo, Horizonte 2020 y el Foro Estratégico para Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (IPCEI); la Ley de Inversión y Empleo en Infraestructura (IIJA), la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) y la Ley CHIPS y Ciencia de los Estados Unidos; y políticas en China como Made in China 2025 y su Iniciativa Belt and Road, que según algunos se diseñó para hacer crecer su ecosistema de comercio de exportación.

Las políticas industriales han empezado a traspasar las fronteras nacionales o supranacionales (como la UE) con la aparición de nuevas alianzas.

A veces los gobiernos intervienen porque el sector privado puede no estar dispuesto a asumir tanto riesgo como los gobiernos en lo que respecta al suministro de bienes públicos. La operación Warp Speed en los Estados Unidos es un buen ejemplo. Tuvo un gran éxito a la hora de acelerar los ensayos clínicos e introducir nuevas tecnologías, como las vacunas de ARNm, el diagnóstico y la terapéutica, para combatir la COVID-19, porque la Autoridad de Investigación y Desarrollo Biomédicos Avanzados (BARDA) estaba dispuesta a absorber grandes riesgos financieros apostando por una cartera de diferentes tecnologías, incluidas las que nunca se habían implementado.

Un tipo de intervención más controvertido y cada vez más común se centra en ayudar a industrias o sectores específicos. El apoyo de los gobiernos europeos a Airbus ayudó al consorcio a superar los altos costes fijos de entrar en la industria de los aviones comerciales; China ofreció el mismo tipo de apoyo a la Corporación de Aviones Comerciales de China (COMAC) para diseñar y producir aviones de pasajeros, como el C919. China, que durante mucho tiempo ha dependido de las políticas industriales para desarrollar su economía, también intervino con fuerza con subsidios a la iluminación de estado sólido, la energía eólica y la fabricación de paneles solares. Y al reconocer desde el principio la importancia estratégica de la transición de su industria automotriz a la eléctrica, China también ofreció incentivos a los compradores de vehículos eléctricos de fabricación nacional. El país se convirtió en el mayor fabricante mundial de vehículos eléctricos, y empresas chinas como Contemporary Amperex Technology Company (CATL) y BYD se han convertido en las principales proveedoras de baterías de litio y sus componentes. Estos éxitos han alentado a los gobiernos de todo el mundo a intervenir más en las estrategias industriales centradas en la tecnología y orientadas a la misión.

La intensificación de la competencia geopolítica entre los Estados Unidos y China está echando más leña al fuego. El gobierno de los Estados Unidos ha intentado revertir la caída de sectores estratégicos de su base manufacturera ofreciendo importantes subsidios y préstamos, aumentando los aranceles y ofreciendo amplios incentivos fiscales, junto con normas de contenido nacional, como las que figuran en el crédito fiscal federal para la producción manufacturera avanzada de la Ley de Reducción de la Inflación. Ha publicado nuevas normas que rigen la propiedad de las entidades y las prohibiciones de exportación, como las de los semiconductores avanzados y los equipos necesarios para fabricarlos. Estas políticas han llevado a un gran aumento en la inversión manufacturera en los Estados Unidos, pero han llevado a otros países, incluidos los aliados, a contraatacar con sus propias intervenciones. La UE, por ejemplo, respondió con su Plan Industrial del Pacto Verde y propuestas para anular temporalmente las normas sobre ayudas estatales que limitaban las subvenciones a las empresas de los países miembros. El Parlamento de Corea del Sur aprobó la Ley de chips K en respuesta a la Ley de CHIPS y Ciencia de los Estados Unidos.

Las políticas industriales también han empezado a traspasar las fronteras nacionales o supranacionales (como la UE) con la aparición de nuevas alianzas y conceptos, como la búsqueda de amigos o el abastecimiento de materiales y componentes de socios comerciales de confianza. Los ejemplos incluyen la Alianza Chip 4 propuesta por la administración Biden, que crearía una «cadena de suministro democrática de semiconductores» que abarcara Japón, Corea del Sur, Taiwán y los Estados Unidos; el acuerdo del Grupo de los 7 para gestionar colectivamente los riesgos en las cadenas de suministro de minerales críticas; y la asociación de semiconductores entre el Reino Unido y Japón.

Christopher Payne fotografió a Annin Flagmakers, uno de los fabricantes de banderas más antiguos y grandes de los Estados Unidos, y exploró cómo una bandera puede ser a la vez una pieza de tela y representar la identidad y las ambiciones de una nación.

La búsqueda de amigos y las alianzas comerciales específicas de un sector añaden otro desafío para las empresas que operan a través de las fronteras: los ejecutivos tienen que entender no solo la dinámica competitiva de los mercados potencialmente desconocidos de otros países, sino también los posibles impactos de las decisiones políticas en los países con sectores competidores. Por ejemplo, los Estados Unidos no tienen una industria de pantallas planas y dependen de China, Japón, Corea del Sur y Taiwán para todo su suministro de monitores de ordenador, televisores y pantallas que se utilizan en los coches y otros equipos. Pero las políticas chinas que se tradujeron en una sobreinversión en la capacidad de fabricación probablemente expulsen del negocio a los «amigos» estadounidenses, como Corea del Sur, Japón y Taiwán, lo que eventualmente obligará a las empresas estadounidenses a abastecerse exclusivamente en China.

Navegando por el cambiante entorno político

A medida que se formulen y apliquen nuevas políticas, los líderes empresariales pueden tomar medidas para posicionarse de manera inteligente:

Reconocer las diferentes formas de política industrial.

Las políticas industriales se dividen en cuatro categorías amplias: horizontales, verticales, del lado de la oferta y del lado de la demanda. Es útil que los gerentes reconozcan las distinciones, ya que cada una afecta al comportamiento del mercado y a la competencia de manera diferente.

Las políticas horizontales se aplican a todas las empresas independientemente de sus actividades, su ubicación o las tecnologías que utilicen. Incluyen cosas como los créditos fiscales para la I+D y la depreciación acelerada, que reducen los costes de las inversiones de capital. Las políticas verticales o específicas favorecen a un sector o empresa específicos. Incluyen créditos fiscales para la energía renovable como los previstos en la IRA: un crédito de 3 dólares por kilogramo para la fabricación de polisilicio de calidad solar y un crédito de 12 dólares por metro cuadrado para la fabricación de obleas fotovoltaicas.

Las políticas del lado de la oferta afectan principalmente a los costes de la I+D o la producción, y pueden inclinar las condiciones a favor de ciertos lugares o del uso de determinados materiales o tecnologías. Los gobiernos utilizan las herramientas del lado de la oferta, como las subvenciones, las preferencias fiscales y los créditos fiscales, con mayor frecuencia. Los economistas sostienen que pueden estar justificados cuando las empresas no tienen incentivos suficientes para invertir en proyectos de riesgo o no invierten lo suficiente porque solo reciben una parte de la rentabilidad total de su inversión. Por ejemplo, la Alianza Europea de Baterías está canalizando miles de millones de euros a la investigación y la innovación, mientras que en los Estados Unidos el IRA ofrece subvenciones crediticias y garantías de préstamos para una serie de proyectos de energía limpia.

Christopher Payne

Las herramientas del lado de la demanda, por el contrario, suelen afectar al consumo nacional de productos o servicios específicos. Trabajan para aumentar el tamaño del mercado en general. Los ejemplos incluyen los créditos fiscales para la compra de un vehículo eléctrico y los precios garantizados para la energía renovable vendida al operador de una red eléctrica. El aprovisionamiento público es otra herramienta del lado de la demanda, al igual que los créditos fiscales para la instalación de la generación de energía renovable. Las herramientas del lado de la demanda tienen la ventaja de preservar la competencia en el mercado entre las empresas que compiten por vender a los clientes, pero aun así distorsionan los mercados, al menos temporalmente. Muchas de las disposiciones de la Ley de Reducción de la Inflación que apoyan la energía limpia son esencialmente herramientas del lado de la demanda que contienen normas de contenido nacional.

Muchas empresas se centran en las herramientas del lado de la oferta cuando presionan, porque las políticas del lado de la oferta pueden tener objetivos limitados para dar una ventaja a su negocio. Esperan que las políticas del lado de la demanda les generen más competencia. Pero presionar a favor de una combinación de políticas del lado de la oferta y la demanda suele ser más eficaz, ya que las herramientas del lado de la demanda aumentan el tamaño del mercado, lo que crea más incentivos para que las empresas inviertan y reduce el riesgo de esas inversiones.

Comprenda las prioridades contrapuestas y la intención del gobierno.

Cuando las políticas aún se están desarrollando, es importante que los ejecutivos entiendan los múltiples intereses en juego. Para la Ley CHIPS y Ciencia, por ejemplo, la máxima prioridad del gobierno era garantizar el abastecimiento nacional de semiconductores para las necesidades de defensa e infraestructuras críticas. Los fabricantes de semiconductores, por su parte, querían ayuda para competir contra la competencia extranjera de menor coste; los clientes de chips, como los fabricantes de automóviles, querían un suministro fiable; y los trabajadores organizados querían empleos sindicales bien remunerados. La mayoría de las políticas son compromisos que cuentan con el apoyo político de un amplio espectro de distritos electorales.

Involucrar y educar.

Antes de que se finalicen las políticas industriales, muchas organizaciones emplean a sus equipos de relaciones gubernamentales o grupos de presión para tratar de moldearlas de manera que sirvan a sus intereses. Pero los ejecutivos a menudo no se dan cuenta de la importancia de educar no solo a los líderes políticos y a las personas nombradas, sino también a los funcionarios públicos de carrera que redactan la legislación, como el personal del Congreso en los Estados Unidos o el personal de la UE en Bruselas. Muchos funcionarios públicos tienen una experiencia mínima en el mundo empresarial y áreas como la energía verde o los semiconductores son técnicamente complejas. Eso da a los directores ejecutivos una oportunidad única de ofrecer una contribución significativa, especialmente cuando pueden hablar en nombre de un sector industrial.

Centrarse en educar a los funcionarios del gobierno y a los miembros del personal sobre intereses y temas contrapuestos puede ser una forma más eficaz de moldear la forma de pensar de las personas que desarrollan las políticas que simplemente abogar por una medida en particular. Implica dejar de lado temporalmente los intereses específicos de una empresa y transmitir el panorama general: la estructura de la industria, la dinámica comercial existente y la forma en que se conectan todas las piezas. Por ejemplo, las políticas comerciales recientes de semiconductores estuvieron motivadas por la crisis de la cadena de suministro que se produjo durante la pandemia de la COVID-19, cuando quedaron al descubierto múltiples vulnerabilidades estratégicas. Sin embargo, muchas personas en el gobierno y las empresas cayeron en la trampa de buscar solo un paso río arriba o un paso más abajo de donde aparecía la escasez, lo que llevó a una presión intensa y competitiva en torno a posibles soluciones. Tener una visión panorámica de la red altamente interconectada de diseñadores, proveedores de materiales, fabricantes de chips y consumidores de chips habría sido un enfoque mejor. Entonces los responsables políticos habrían reconocido que algunos cuellos de botella en la cadena de suministro estaban relacionados con el aumento de la demanda y el almacenamiento ante las inminentes sanciones estadounidenses a las empresas chinas, y que los fabricantes de automóviles compartían su apuesta por la capacidad de fundición de patatas fritas con otros sectores con una gran demanda. También les habría ayudado a entender cómo las sanciones estadounidenses a determinadas empresas chinas habían provocado la creación de una capacidad excesiva en los sectores de chips maduros de China y era probable que hubieran provocado una presión de mercantilización sobre otros actores mundiales.

Las estrategias corporativas creadas durante lo que probablemente consideremos una era dorada de la globalización tendrán que reformularse para lograr un mundo más fragmentado.

Del mismo modo, es posible que muchos en el gobierno no se den cuenta de cómo los niveles de inversión y los horizontes temporales para obtener rentabilidad varían según los sectores e incluso dentro de un sector. Las compañías farmacéuticas y de semiconductores pueden gastar un 30% o más de sus ingresos en I+D, mientras que las empresas de bienes de consumo pueden gastar un 2% o menos. Como herramienta política, los créditos fiscales solo son beneficiosos cuando la empresa tiene ingresos a los que aplicar esos créditos. Las industrias intensivas en capital, como la fabricación de semiconductores y la minería, pueden no obtener beneficios hasta dentro de 10 años o más. En esos casos, ofrecer un crédito negociable permitiría a esas empresas vender la preferencia fiscal a otra empresa. Por ejemplo, la política energética de los Estados Unidos entre 1918 y 1970 se centró en aumentar las reservas nacionales de petróleo y gas. Ofrecía a la industria una serie de incentivos, incluidas herramientas fiscales, como el gasto de los costes intangibles de perforación y pozo seco; una asignación por agotamiento porcentual para contrarrestar el agotamiento de las reservas subterráneas; un trato favorable a las ganancias de capital por la venta de propiedades exitosas; y exenciones especiales de las normas de limitación de las pérdidas por actividad pasiva. En conjunto, redujeron el tipo impositivo marginal en las industrias del petróleo y el gas y ayudaron a poner a las empresas estadounidenses a la vanguardia de la producción ascendente durante la mayor parte del siglo XX. Pero esos enfoques se formularon mucho antes de que nacieran muchos de los legisladores actuales. Si los ejecutivos corporativos dedican tiempo a educarlos, es más probable que formulen políticas más matizadas.

Colabore.

Trabajar con socios ascendentes y descendentes en su cadena de suministro puede conducir a resultados de éxito comercial que estén alineados con los objetivos de la política industrial. En Europa, muchas empresas que responden a las órdenes de reducir las emisiones de carbono se enfrentan al problema del «huevo y la gallina»: las empresas pueden dudar en cambiarse a un combustible más sostenible porque las fuentes de suministro en el futuro son inciertas. Al mismo tiempo, los posibles proveedores de combustible no pueden o no quieren invertir en más capacidad a menos que se les asegure que habrá suficiente demanda sostenida como para obtener una rentabilidad de su inversión. A.P. Moller-Maersk, el gigante danés del transporte y la logística, intentó abordar ese dilema firmando acuerdos de compra con los proveedores de biometanol para que se comprometieran a invertir en nueva capacidad de producción. Del mismo modo, General Motors invertirá 650 millones de dólares en Lithium Americas para ayudar a desarrollar su nueva mina de Thacker Pass en Nevada, un acuerdo que incluye un acuerdo de compra de 10 años y opciones para garantizar aún más de la producción de la mina.

Adaptarse.

El fallecido profesor de la Escuela de Negocios de Harvard, Bruce Scott, describió los negocios como una actividad que se lleva a cabo en un campo de juego que funciona según las normas establecidas por el gobierno. Desde esta perspectiva, las nuevas políticas industriales son un intento de cambiar las reglas del juego para lograr objetivos específicos.

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La adaptabilidad, por lo tanto, es fundamental para los líderes empresariales. La Fundación RISC-V, una organización creada para fomentar la adopción de su tecnología básica de procesadores de código abierto (desarrollada en la Universidad de California en Berkeley), trasladó su sede de los Estados Unidos a Suiza y, en el proceso, pasó a llamarse RISC-V International. Lo hizo para garantizar que sus miembros, entre los que se encuentran empresas estadounidenses, europeas y chinas, pudieran seguir utilizando los diseños de chips RISC-V ante las crecientes restricciones comerciales.

Otro ejemplo de adaptación: algunas empresas occidentales que tienen grandes negocios en China están bifurcando sus cadenas de suministro para atender al mercado chino por separado del resto del mundo. Y muchas empresas occidentales que dependen de China para la mayoría de sus necesidades de producción, pero que aún no pueden trasladarse a otros países, tendrán que elaborar hojas de ruta para diversificar su producción a largo plazo.

Decida si acepta los subsidios.

Los subsidios del lado de la demanda son relativamente sencillos. La tarea del vendedor es cumplir con los requisitos que permiten al comprador de su producto cobrar la subvención. Sin embargo, cuando los programas gubernamentales ofrecen subsidios por el lado de la oferta, los líderes empresariales deben decidir si los aceptan. Los programas estadounidenses tienen cada vez más condiciones, que van desde los tradicionales, como cumplir con los niveles mínimos de inversión o contratación, hasta los no convencionales, como que el gobierno asuma participaciones en acciones, participaciones financieras o acciones de los beneficios futuros. Durante la Operación Warp Speed, por ejemplo, los ejecutivos de Moderna aceptaron financiación del BARDA para acelerar el desarrollo y ampliar la fabricación. Por el contrario, los líderes de Pfizer adoptaron un enfoque más limitado: la empresa recibió el compromiso del gobierno de comprar 100 millones de dosis de su vacuna después de fabricarla con éxito y recibió la autorización de uso de emergencia de la Administración de Alimentos y Medicamentos. Ambas vacunas tuvieron éxito comercial, pero la colaboración más estrecha de Moderna con el gobierno probablemente contribuyó a posteriores disputas entre la empresa y los Institutos Nacionales de Salud sobre la propiedad de las patentes y qué empresas tenían derecho a licenciar la tecnología.

Los subsidios pueden conllevar otras restricciones. Un ejemplo extremo es el rescate de GM por parte del gobierno de los Estados Unidos durante la Gran Recesión. La crisis financiera de 2008 provocó una caída precipitada de las ventas de los fabricantes de automóviles nacionales, lo que los dejó en una situación financiera precaria. La preocupación por el colapso de una industria importante llevó al gobierno federal a intervenir. GM recibió más de 50 000 millones de dólares como parte del Programa de Alivio de Activos en Problemas (TARP), pero tuvo que conceder el 60,8% de las acciones de una nueva GM al Tesoro de los Estados Unidos y el resto de las acciones al fondo fiduciario de atención médica para jubilados de United Auto Workers, a los gobiernos de Canadá y Ontario y a los tenedores de los bonos de la antigua GM. El gobierno de Obama presionó al entonces director ejecutivo de GM, Rick Wagoner, para que renunciara, y la empresa llevó a cabo una reestructuración dirigida por el Grupo de Trabajo Automotriz de la administración, cediendo efectivamente el control de la gestión al gobierno.

Planee vivir sin subsidios ni preferencias a largo plazo.

Una vez que la empresa acepta subsidios o preferencias fiscales, los gerentes tienen que planificar el momento en que termina ese apoyo. Los subsidios a la construcción que se ofrecen en virtud de la Ley CHIPS y Ciencia, por ejemplo, es probable que sean eventos únicos, diseñados para ayudar a compensar los altos costos de construcción. Pero estas subvenciones por sí solas no reducirán los costes de operación, excepto en la medida en que reducen el coste del capital y, en consecuencia, reducen la amortización por oblea producida. Además, vienen con condiciones: puede haber restricciones a la capacidad de las empresas de invertir en otros países en el futuro u otras restricciones a sus operaciones futuras. La pregunta final para los ejecutivos será cómo abordar los mayores costes de los materiales (muchos de los cuales seguirán teniendo que importarse), la disponibilidad de trabajadores cualificados y otros costes adicionales.

Una teoría detrás de los subsidios en la IRA y la Ley CHIPS y Ciencia es que los fabricantes aumentarán, escalarán y reducirán sus costes a medida que avanzan en la curva de aprendizaje, y puede que sea cierto. Pero es importante que los líderes empresariales entiendan que los objetivos del gobierno no se centran necesariamente en la rentabilidad de las empresas. Por ejemplo, la Ley CHIPS y Ciencia tiene como máxima prioridad garantizar el acceso nacional a una capacidad avanzada de fabricación de semiconductores para usos comerciales esenciales y militares. No está diseñado para garantizar la rentabilidad de las operaciones nacionales de los fabricantes. Eso depende de los líderes de las empresas. Del mismo modo, algunos subsidios del IRA o el IIJA requerirán porcentajes más altos de contenido nacional con el tiempo y se eliminarán gradualmente con el tiempo, por lo que los directivos necesitan un plan para ser competitivos cuando eso suceda.

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Estamos entrando en un nuevo orden mundial, en el que los gobiernos de todo el mundo utilizan cada vez más las herramientas de política industrial para determinar el lugar en que las empresas estructuran y ubican sus operaciones, los productos que venden y a quién los venden. Para las empresas que operan en varios países, navegar por esas políticas no será fácil. Los gerentes tienen que entender los objetivos de los gobiernos, trabajar para educar a los funcionarios y al personal del gobierno para que den forma a las políticas a medida que se desarrollan y averiguar cómo renovar de manera óptima sus operaciones en consecuencia. Las estrategias corporativas creadas durante lo que probablemente consideremos una era dorada de la globalización tendrán que reformularse para lograr un mundo más fragmentado, teniendo en cuenta los contextos y restricciones de los diferentes países y adaptando los enfoques que se adapten a estos mercados. Será mucho más difícil tener una talla única para todos.