«Política industrial»: No puede suceder aquí

Durante los últimos años, muchas personas preocupadas por el rezago de nuestra economía han afirmado que lo que los Estados Unidos necesitan para combatir a la competencia extranjera y a los problemas económicos nacionales es una política industrial sólida. Los defensores ofrecen una variedad de enfoques, los dos más populares son la formación de una institución política independiente y la reestructuración del proceso político para fomentar el consenso. Los autores de este artículo sostienen que ninguno de los dos enfoques considera adecuadamente las realidades del proceso y la estructura políticos de los Estados Unidos. ¿Dónde, se preguntan, obtendría un organismo independiente el personal experto permanente que necesitaría para funcionar y cómo trataría con un Congreso al que le gusta controlar los gastos de las agencias? ¿O cómo abordaría un proceso de consenso con los grupos de interés? El desafío es la implementación. En lugar de adoptar un enfoque revolucionario o incluso evolutivo, los autores sugieren que los Estados Unidos se concentren en utilizar las políticas macroeconómicas y la diplomacia económica internacional existentes.

Los problemas económicos de los Estados Unidos existen desde hace mucho tiempo. Los presidentes Nixon, Ford y Carter experimentaron con elementos del keynesianismo y el monetarismo para revertir la caída de la competitividad en los mercados mundiales, el estancamiento de la productividad, los enormes déficits públicos y el aumento del desempleo. Más recientemente, el presidente Reagan pasó a la economía del lado de la oferta.

Sin embargo, nuestras graves dificultades económicas persisten y una nueva y sorprendente receta atrae ahora la atención nacional. Se llama política industrial. Uno de los candidatos a la nominación presidencial demócrata, Walter Mondale, la ha respaldado; el caucus demócrata de la Cámara de Representantes ha publicado un libro blanco en el que la aboga; y líderes empresariales como Edward Jefferson de DuPont y James Beré de Borg-Warner la han recomendado.

Gran parte de lo que dicen los defensores de la política industrial es persuasivo. Los Estados Unidos tienen problemas microeconómicos y macroeconómicos: las industrias automotriz, siderúrgica y textil se enfrentan a dificultades especialmente graves. Además, los defensores de la política industrial sostienen que, dado que el gobierno federal interviene ampliamente a nivel industrial (a menudo con resultados insatisfactorios), los Estados Unidos ya tienen una política industrial implícita. Algunas de las medidas del gobierno protegen a los sectores no competitivos, mientras que otras desalientan las industrias en crecimiento. Por último, los defensores de la política industrial señalan correctamente que otros países tienen más éxito a la hora de guiar la inversión y aumentar las fuerzas del mercado. Japón es el ejemplo más conocido, pero algunos países recientemente industrializados, como Corea, Taiwán y Singapur, han repetido los espectaculares logros de Japón.

Es el momento adecuado de poner en perspectiva el debate sobre la política industrial de los Estados Unidos. El verdadero desafío es la implementación. Una lección que los Estados Unidos pueden aprender de otros países es que las políticas industriales se ven profundamente afectadas por las instituciones políticas nacionales y las condiciones económicas. Japón y los países recién industrializados hicieron milagros en circunstancias políticas y económicas únicas. Las políticas industriales en Europa —que se implementaron en condiciones mucho más parecidas a las actuales de los Estados Unidos— presentan un historial mucho menos alentador. Los países europeos están aprendiendo ahora lo que las empresas de éxito aprendieron hace mucho tiempo: una estrategia brillante sobre el papel que no se pueda traducir en práctica puede resultar peligrosamente contraproducente.

Precisamente porque las estrategias que no pueden funcionar pueden ser peligrosas, es hora de examinar las propuestas actuales de política industrial teniendo en cuenta las realidades políticas y económicas de los Estados Unidos a principios de la década de 1980. Nuestra opinión es que el proceso político estadounidense frustrará el intento de implementar una política industrial. Los funcionarios públicos y los líderes del sector que persigan este objetivo obtendrán un rendimiento insignificante de su inversión de tiempo, energía y recursos. Solo las políticas que se basen en los puntos fuertes del sistema político estadounidense pueden generar prosperidad a largo plazo.

Proceso político y política industrial de los Estados Unidos

El obstáculo más grave para implementar una política industrial en los Estados Unidos es la política partidista y de grupos de interés. Los esfuerzos del gobierno para transferir los recursos entre las industrias estimularían a todas las partes afectadas a una movilización a gran escala. Las empresas, que ya están organizadas según los criterios de la industria, están bien posicionadas para esa batalla. El gobierno tendría que enfrentarse a asociaciones industriales poderosas y experimentadas, así como a 1400 comités de acción política corporativa bien financiados.

Además, la historia de la política comercial demuestra que los competidores pobres están entre los actores políticos más activos y efectivos, mientras que las empresas rentables, como IBM, suelen permanecer al margen. Las empresas textiles y de confección llevan 30 años arrasando las aceras de Washington y, desde 1956, se han ganado la protección del gobierno contra la competencia extranjera. Durante la mayor parte de los últimos 15 años, las empresas siderúrgicas han utilizado los tribunales, el Congreso y la burocracia para controlar la cantidad y el precio de las importaciones. Y tras la reciente caída del mercado automotriz nacional, las compañías automotrices estadounidenses pasaron a ser actores políticos activos en asuntos comerciales.

Las empresas no estarían solas en su intento de influir en la política industrial. Sin duda, los partidos políticos querrían participar en las decisiones de dotación de personal y presupuestación; los sindicatos querrían que la política industrial se dirigiera a los sectores sindicalizados; los gobiernos estatales y locales, naturalmente, buscarían fondos para sus regiones. Actuando en su propio interés a través de numerosas vías de influencia, todos estos grupos buscarán los mayores beneficios posibles y se enfrentarán a las acciones no deseadas. Este alboroto representará un desafío formidable para la implementación de una política industrial.

Los defensores de la política industrial saben lo difícil que es formular una estrategia económica coherente en una democracia. Sus propuestas más importantes e interesantes sobre cómo hacerlo se dividen en dos categorías. Una es crear una institución de política industrial con una independencia política genuina que esté protegida de la presión política. La otra busca remodelar el proceso político fomentando el consenso, incorporando nuevos partidos a la mesa de negociaciones, creando nuevos foros de debate y dando a los partidos nuevos incentivos para reestructurar la economía.

La institución políticamente independiente

El primer enfoque tiene sus raíces en el conocido libro de Ezra Vogel, Japón como número uno: lecciones para Estados Unidos.1 Vogel sostiene que, al igual que Japón, los Estados Unidos deberían fomentar las industrias competitivas y eliminar gradualmente las que están en declive. Aunque reconoce que trasplantar la experiencia japonesa a los Estados Unidos no sería fácil, cree que los Estados Unidos no tienen más remedio que tomar varias medidas drásticas. Recomienda que el gobierno establezca un cuadro de burócratas de alto nivel a los que se les pague lo suficientemente bien como para que no se vayan y que tengan mandatos y libertad de gran alcance para supervisar el desarrollo y la implementación de programas a largo plazo en sus respectivas áreas. Sin esas personas, Vogel cree que sería imposible establecer una política industrial eficaz. A pesar de los peligros para los derechos individuales y la creatividad que acompañarían a la centralización del poder, Vogel considera que un organismo político independiente es la única manera de que los Estados Unidos restablezcan su posición de número uno.

Siguiendo el ejemplo de Vogel, muchas figuras y organizaciones políticas destacadas recomendaron que un grupo de funcionarios de alto nivel y relativamente independientes aplicara la política industrial. Una propuesta de la AFL-CIO sugiere que se dé a una «junta nacional de reindustrialización» autónoma la autoridad para destinar los créditos fiscales y a la inversión a las industrias y las regiones. El exsubsecretario de Comercio, Frank Weil, cree que si algo como la Reserva Federal —con nombramientos a largo plazo y acceso a fuentes de financiación independientes— aplicara una política, podría reducir las distorsiones políticas al mínimo. Y el banquero de inversiones Felix Rohatyn ha propuesto que el Congreso cree una versión moderna de la Corporación Financiera de la Reconstrucción (RFC), la agencia gubernamental que prestó miles de millones a industrias en dificultades durante la Depresión y la Segunda Guerra Mundial. Tras la recomendación de Rohatyn de que la nueva RFC pudiera «gestionar sus recursos y destinarlos a ellos», el senador Daniel Moynihan presentó un proyecto de ley al Congreso en virtud del cual la nueva RFC sería «un organismo independiente» sin afiliación política.

Obstáculos políticos. Las propuestas para una agencia de política industrial poderosa y centralizada abordan los desafíos políticos de frente. Reconocen las dificultades que tendría un grupo para implementar cualquier tipo de política industrial en los Estados Unidos sin la independencia política. Sin embargo, dar el paso de las propuestas para un organismo políticamente autónomo a su creación real no es fácil. Se necesitaría que se produjeran varias revoluciones en la política estadounidense.

Dotación de personal

En primer lugar, y quizás lo más importante, el gobierno de los Estados Unidos tendría que dotar de personal a una agencia de este tipo. Para guiar a los principales sectores de una economía compleja, una institución así tendría que recurrir a lo mejor de la sociedad estadounidense, de la misma manera que el gobierno japonés atrae a los mejores estudiantes de la Universidad de Tokio y la burocracia británica atrae a una élite de Oxford y Cambridge. Y, como señala Vogel, dado que la experiencia sería un ingrediente fundamental para que la política industrial funcione a largo plazo, esta nueva generación de funcionarios públicos tendría que permanecer en el gobierno durante muchos años.

Sin embargo, la sola idea de una élite gubernamental profesional que compita con el sector privado presupone que la administración pública de los Estados Unidos sufriría un cambio radical. El gobierno federal rara vez ofrece incentivos para las carreras en la administración pública en los niveles más altos. El mandato medio de las personas nombradas por motivos políticos, como subsecretarios y subsecretarios, oscila entre 18 meses y 2 años. El salario medio de los ejecutivos más experimentados del gobierno es solo$ 52 000. Por el contrario, durante su primer año en una consultora, los MBA relativamente inexpertos de las mejores escuelas reciben entre$ 50 000 y$ 70 000. Una década después de graduarse, muchos de estos MBA tienen un patrimonio neto personal superior al cuarto de millón de dólares.

El gobierno federal ha podido atraer a jóvenes profesionales con talento, pero solo a unos pocos organismos especializados y poderosos, como la Reserva Federal y la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio. Para que una burocracia de política industrial atraiga a un personal de alto poder, el requisito mínimo sería un poder y un prestigio comparables a los de estas otras agencias. Sin embargo, sería mucho más difícil crear una institución de política industrial igualmente prestigiosa que establecer una agencia científica independiente o una agencia que regulara el campo monetario.

Autonomía

En la actualidad, la autoridad para una política industrial eficaz está repartida entre todos los poderes del gobierno y en docenas de agencias. El Congreso guarda celosamente su control sobre las agencias del poder ejecutivo y lo hace cumplir con el poder del bolsillo. Los senadores y los representantes llaman habitualmente a burócratas de alto nivel para que testifiquen ante las comisiones del Congreso y hagan que esos burócratas rindan cuentas por sus acciones. Además, al aumentar o reducir el presupuesto de una agencia, el Congreso tiene una influencia importante en la política.

Sin embargo, la lógica de una política industrial sólida exige que el Congreso renuncie a estas prerrogativas. A menos que el Congreso conceda a una agencia de política industrial una autonomía genuina y fondos sin restricciones, se convertiría en otro escenario para las disputas entre los grupos de interés que ahora dan forma a la toma de decisiones en el Congreso.

Una organización de política industrial verdaderamente independiente requeriría una revolución en las relaciones entre el Congreso y el poder ejecutivo, entre los poderes ejecutivo y judicial, entre los gobiernos federal y estatal y, por último, entre los departamentos y agencias del propio poder ejecutivo.

Por ejemplo, los tribunales tienen una voz importante en los asuntos relacionados con el tamaño de la empresa, la antimonopolio y muchos otros aspectos cruciales del gobierno corporativo; y tras las decisiones de las principales agencias gubernamentales, los abogados de varias partes se apresuran a acudir al juzgado para que se revisen las decisiones en la jurisdicción más favorable. Cincuenta gobiernos estatales luchan entre sí y con la burocracia federal por los fondos federales y las inversiones corporativas. Y un sinfín de agencias ejecutivas (la FTC, la EPA, la OMB, el Banco de Exportación e Importación, etc.) compiten por influir en importantes cuestiones económicas. Sin revoluciones en la mayoría de estas relaciones, una política industrial estadounidense difícilmente se diferenciaría de la política gubernamental desarticulada y a menudo contradictoria que sus proponentes desean evitar.

Justificación

La única manera de que se produzca un cambio drástico sería que todos en el país estuvieran de acuerdo en que los Estados Unidos se enfrentan a graves problemas económicos. Las graves crisis nacionales, como la Depresión y la Segunda Guerra Mundial, provocaron cambios radicales en las relaciones entre las instituciones públicas y privadas.

Durante la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos tenían una política industrial explícita. Su simple objetivo era producir material de guerra sin preocuparse por complicaciones como la competitividad internacional, las leyes antimonopolio o los objetivos nacionales contrapuestos. Las relaciones entre la empresa y el gobierno se transformaron, aunque temporalmente. Bajo la dirección de un Comité de Administración de Guerra cuya principal preocupación era la estrecha colaboración con las agencias gubernamentales, General Motors se convirtió en el mayor productor de material de guerra del país. Durante la guerra, la RFC, que había desempeñado un papel relativamente menor durante la mayor parte de la década de 1930, trasladó sus recursos de la producción civil a la defensa, creando industrias relacionadas con la guerra con una preocupación limitada por las luchas de los grupos de interés.

Muchos defensores de la política industrial piensan que hoy en día hay una grave crisis nacional y que la preocupación urgente por el retraso de la productividad, la mala competitividad internacional y la disminución relativa de nuestro nivel de vida podrían ser los catalizadores de la reestructuración de las relaciones entre las empresas y el gobierno en la década de 1980.

Si bien el deterioro de nuestra posición internacional es real, no es tan generalizado ni tan calamitoso como muchos creen. Es cierto que los Estados Unidos tienen grandes déficits comerciales y un alto desempleo en algunos sectores. Un importante proyecto de ley petrolera ha llevado a la balanza comercial estadounidense de bienes de mercancías a un déficit durante la mayor parte de la década. A ese déficit contribuyen varios sectores poco competitivos pero muy visibles: cada año, los Estados Unidos importan el doble de bienes de consumo de los que exportan; importan casi tres veces más automóviles de los que vende en el extranjero (excluido Canadá); y compra en el extranjero aproximadamente una cuarta parte del acero que utiliza.

Sin embargo, es poco probable que un examen cuidadoso de la balanza de pagos internacional arroje pruebas que justifiquen la creación de una poderosa agencia de política industrial:

• A pesar de la preocupación por la investigación y el desarrollo inadecuados en los Estados Unidos, las empresas estadounidenses representan casi 50% del gasto total en I+D en los países de la OCDE. La I+D en los Estados Unidos no ha crecido tan rápido como en Japón, pero como porcentaje del PNB, el gasto estadounidense es superior al de Japón o Alemania en una proporción superior a 3 a 1 y va en aumento.

• Los Estados Unidos tienen un superávit creciente en el comercio de alta tecnología (véase el gráfico I). Desde 1977, la balanza comercial estadounidense de estos productos de alta tecnología se ha duplicado.

Anexo I Exportaciones, importaciones y saldos de alta tecnología de EE. UU. Fuente: Business America, Departamento de Comercio de los Estados Unidos, 18 de octubre de 1982.

• Tras casi 20 años de caída de la competitividad de los productos manufacturados, los Estados Unidos han invertido la tendencia. La participación de EE. UU. en las exportaciones mundiales de productos manufacturados disminuyó de manera constante desde finales de la década de 1950 hasta 1978. En los tres años siguientes, la acción estadounidense subió hasta su nivel más alto desde finales de la década de 1960 (21,5%).

• Los Estados Unidos tienen un sector de servicios altamente competitivo. Estados Unidos no solo es el principal exportador de servicios del mundo, sino que estudios recientes sugieren que las convenciones de contabilidad subestiman los ingresos estadounidenses por la exportación de servicios. Según un análisis del Departamento de Comercio de 1980, la exportación de servicios contables, financieros, de seguros, de transporte y otros puede ser el doble de lo que indican las cuentas de la balanza de pagos.

• Por último, si bien los éxitos japoneses son una espina para la industria estadounidense, sus éxitos de exportación han preocupado igualmente a los países europeos y a docenas de otros países. A lo largo de la década de 1970, el superávit de la balanza comercial de los Estados Unidos con Europa occidental solía igualar o superar el déficit de la balanza comercial de los Estados Unidos con Japón (véase el gráfico II).

Anexo II Balanza comercial de mercancías de EE. UU. Fuente: Informe económico del presidente, Imprenta del Gobierno de los Estados Unidos, 1983.

Ninguno de estos hechos implica que los Estados Unidos no tengan un problema de competencia: la dependencia energética y los problemas de las industrias básicas son motivo de grave preocupación. Tampoco sugieren que las industrias estadounidenses no tengan margen de mejora del rendimiento. Pero una crisis de dimensiones monumentales simplemente no existe todavía. A diferencia de la Depresión, la producción industrial y el comercio no se han derrumbado por completo y ninguna amenaza como la Segunda Guerra Mundial se cierne para justificar cambios masivos en el gobierno y la política de los Estados Unidos. Implementar una política industrial en estas circunstancias, especialmente políticas como las que recomiendan Vogel, Rohatyn, Weil y la AFL-CIO, sería problemático en el mejor de los casos.

Remodelando el proceso político

Reconociendo la dificultad de crear una institución fuerte e independiente, protegida de la presión política, algunos defensores de la política industrial abogan por orquestar o remodelar nuestro proceso político bien establecido, no por cambiarlo de manera fundamental.

Este enfoque de implementación de la política industrial exige crear nuevos foros para formular políticas, incorporar a nuevos actores y nueva información a la mesa de negociaciones e introducir nuevos incentivos para ayudar a las empresas, los trabajadores y el gobierno a encontrar soluciones mutuamente aceptables. Robert Reich, profesor de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de Harvard, ofrece la presentación más clara y persuasiva de este punto de vista: «La creación de un ámbito de negociación único para asignar los costes y beneficios del ajuste… proporcionaría al gobierno al menos la capacidad institucional de lograr un consenso amplio sobre las políticas de ajuste… [y] centrar un debate nacional continuo sobre el cambio económico… los trabajadores y la dirección que se enfrentan al declive industrial estarían en condiciones de negociar con el gobierno un paquete de ajustes asistencia diseñada explícitamente para salvar sus recursos más competitivos y destinar el resto a usos más rentables».2

En la misma línea, el caucus demócrata de la Cámara de Representantes propuso el otoño pasado la creación de un consejo de cooperación económica en el que la industria, el gobierno, los trabajadores, las universidades y otras instituciones forjaran una «asociación». El consejo proporcionaría datos actualizados y completos. Para facilitar la transición de las industrias antiguas a las nuevas, el caucus propuso incentivos financieros y asistencia para el ajuste para sufragar el costo de volver a capacitar a los trabajadores y alentar a «las nuevas industrias a ubicarse donde las antiguas fábricas están cerrando».

La idea de implementar una política industrial remodelando nuestro proceso político mediante una mejor información, nuevos foros, nuevos actores y nuevas fichas de negociación es bastante atractiva. Los diálogos entre las partes afectadas —con la ayuda de una mejor información y una amplia difusión— podrían fomentar la formación de acuerdos realistas y mutuamente aceptables sobre las formas de hacer que las industrias sean más competitivas. Los nuevos actores adecuados en la mesa de negociaciones, que actúen en función de sus propios intereses, podrían presionar por políticas que tengan más sentido desde el punto de vista competitivo. Por ejemplo, los nuevos participantes que fueran clientes nacionales de la industria estadounidense que busca regularmente barreras comerciales se resistirían a las políticas proteccionistas que aumentaban sus costes y reducían su propia competitividad internacional.

Una perspectiva sombría

Pero el verdadero desafío para los defensores de la política industrial es ir más allá de hacer propuestas amplias y ofrecer información detallada sobre cómo implementarlas. Desde esta perspectiva, las perspectivas de remodelación no son alentadoras.

Pensemos, por ejemplo, en la idea de promover el consenso y mejorar la toma de decisiones mediante el intercambio de información importante. ¿Cómo se puede traducir esta idea en práctica? Las empresas guardan celosamente la información que consideran estratégicamente vital y, según una política industrial, seguirían haciéndolo. Además, gran parte de la información en la que los directivos basan las decisiones económicas importantes es compleja, especializada e incluye mucho juicio. Gran parte de esta información provendría de empresas que tendrían la oportunidad de presentar gran parte de ella de manera egoísta. Y los responsables de la toma de decisiones importantes descartarían la información de la que sospechan que está contaminada políticamente.

Pero la política de la información es solo un problema. Otro desafío es generar nueva información. Por ejemplo, el típico Fortuna La empresa «500» dedica enormes recursos en todos los niveles a la recopilación de datos importantes. Las empresas también contratan consultores, con un coste de$ 4 000 millones al año, para desarrollar cualquier información que no puedan generar por sí mismos.

Incluso si los planificadores resolvieran el problema de la información, su próximo desafío sería crear nuevos foros efectivos con nuevos jugadores. Es probable que las contribuciones innovadoras de los nuevos foros sean pocas; los actores clave en las principales decisiones económicas ahora son libres de comunicarse y están informados. Se han escrito decenas de miles de páginas, por ejemplo, sobre los problemas de la industria siderúrgica. Las empresas, los sindicatos y los comités llevan más de una década debatiendo las causas, las consecuencias y las posibles soluciones de los problemas de la industria. Todas las partes conocen las posiciones, las limitaciones, los recursos y las personalidades con un detalle íntimo y frustrante. Para los miembros de la industria siderúrgica, los incentivos para encontrar alguna solución a su problema común ya son enormes y es poco probable que una mayor comunicación en otro foro conduzca a soluciones constructivas.

La participación de nuevos actores también plantea cuestiones prácticas. En primer lugar, ¿dirán los nuevos jugadores algo original? En la actualidad, sin una política industrial, los intereses de los consumidores ya dan a conocer sus posiciones. En enero de 1982, Roger B. Smith, presidente de General Motors, dijo que, a menos que se levantara pronto la posibilidad de una huelga siderúrgica estadounidense, GM consideraría las propuestas de proveedores extranjeros. En segundo lugar, si las empresas o los sectores se sienten amenazados por los foros, tienen innumerables canales de acción. Y debemos recordar que los temas que considerarían estos foros estarían entre los más difíciles y polémicos a los que se enfrenta nuestra sociedad. Como hay mucho en juego para todos los partidos, sus incentivos para buscar mejores resultados en el Congreso, el poder ejecutivo o los tribunales serían muy fuertes. Sin revoluciones en nuestro sistema político, como las que describimos en la sección anterior, esas elecciones finales paralizarían un foro de política industrial.

Robert Reich y otros reconocen este potencial de sabotaje y ofrecen una solución lógica: incentivos financieros para volver a capacitar a los trabajadores y reubicar la industria que compensen a los posibles perdedores.

Pero estos incentivos presentan un problema grave: nadie tiene una idea clara de sus costes. Esa vaguedad explica en parte el gran atractivo de la política industrial. Sin embargo, el coste de esos incentivos podría ser asombroso. Si Chrysler se hubiera eliminado gradualmente en 1979 como parte de una política industrial, podría haber costado al gobierno federal$ 1500 millones en asistencia social adicional y tanto como$ 3 mil millones para volver a capacitar a los 300 000 desempleados. Si las comunidades locales, los accionistas y los banqueros también hubieran exigido una compensación, el precio se habría disparado.

La aplicación de esas políticas al acero, la confección y otros sectores podría ascender a decenas de miles de millones de dólares, cifras impensables en una era de restricciones presupuestarias. Y es probable que los costes aumenten a medida que varias partes se vuelvan más hábiles a la hora de demostrar su necesidad de compensación. En sus primeros años, una política industrial que busque dirigir los recursos a los ganadores podría encontrarse canalizando enormes fondos a perdedores expertos en política.

Los nuevos foros con fichas para negociar, aunque pudiéramos permitírnoslas, también aumentan el riesgo de una mayor protección. ¿Cómo evitaría un foro situaciones en las que la industria, los trabajadores y el gobierno acuerden medidas de protección que sirvan a sus intereses a corto plazo y a los de la nación? Las pruebas del extranjero confirman que la política industrial puede superar a la política industrial política. Si bien los proponentes citan a Japón como modelo, ignoran Europa, donde las tradiciones políticas son similares a las nuestras.

Por ejemplo, durante 20 años, la política industrial británica consistió en promover los sectores en crecimiento y recortar los que estaban en declive. Pero las industrias políticamente poderosas frustraron esos esfuerzos. La protección y los subsidios apuntalan gran parte de la economía: solo British Leyland cuesta a los contribuyentes más de 500 millones de libras al año. Gran Bretaña no es el único; en toda Europa, las políticas industriales han generado apoyos en los precios y barreras comerciales no arancelarias que subvencionan industrias tan grandes e ineficientes como la textil y la siderúrgica.

Al final, lo máximo que los Estados Unidos pueden esperar con este enfoque de la política industrial es una evolución de las instituciones estadounidenses que podría llevar décadas. Sin embargo, los problemas que citan los proponentes son, en su opinión, de la mayor urgencia. Se trata de un grave desajuste entre el problema y la solución. Una institución de política industrial poderosa evitaría el desajuste, pero las posibilidades de establecer un organismo industrial fuerte e independiente en los Estados Unidos en un futuro próximo son muy escasas.

Directrices para el progreso

El proceso político estadounidense presenta un obstáculo insuperable para implementar cualquiera de los dos enfoques de una política industrial. Pero, ¿también es un obstáculo para un buen desempeño económico nacional? Creemos que no. Tres directrices derivadas de la consideración del sistema político estadounidense facilitan el manejo de cuestiones en las que la política y la economía se mezclan:

Reconozca que el sistema político estadounidense descentralizado y fragmentado tiene ventajas.

Los Estados Unidos dividen la autoridad gubernamental entre los niveles federal, estatal y local, entre las ramas del gobierno federal y entre las numerosas agencias del poder ejecutivo. Debido a esta difusión del poder y a que el gobierno debe representar una amplia diversidad de intereses, los Estados Unidos no persiguen objetivos únicos con la máxima eficiencia a corto plazo, excepto en tiempos de grandes guerras y calamidades económicas.

Sin embargo, el sistema ofrece prestaciones compensatorias. Una es la amplia participación en la toma de decisiones. Una empresa o un sector tienen muchas oportunidades de dar forma a las políticas. A diferencia de sus homólogas de otros países, una empresa estadounidense corre menos riesgo de que una sola decisión perjudique gravemente sus intereses. Además, dado que la toma de decisiones descentralizada lleva tiempo, las partes afectadas pueden desarrollar sus posiciones y analizar puntos de vista contrapuestos. En el proceso, ponen en primer plano la información relevante sobre temas complejos y todos los puntos de vista están sujetos al intenso escrutinio público de los conflictos entre grupos de interés.

Al final, por supuesto, las decisiones finales suelen ser compromisos entre los grupos contendientes y las partes contendientes del gobierno. Debido a que la política de comprometer la política moderada, el gobierno no puede aplicar políticas equivocadas tan a fondo como lo pueden hacer los gobiernos más centralizados. El coste indirecto de proteger nuestra industria siderúrgica, por ejemplo, se estima en$ Mil millones al año; en Europa, los gobiernos han pagado$ 4 000 millones al año en costes directos para subvencionar el acero.

Intente mejorar el sistema político sin alterarlo de manera fundamental.

Los demócratas y los republicanos, los partidarios de la oferta y los keynesianos, los defensores y los opositores de la política industrial están de acuerdo unánimemente en que es necesario mejorar la toma de decisiones del gobierno. Sin embargo, el camino hacia el éxito no pasa por una revolución poco probable, sino por ajustes graduales. El Representante Comercial Especial de los Estados Unidos, por ejemplo, ha sido relativamente eficaz en la coordinación de la política comercial. Merecen atención las propuestas recientes para centralizar más autoridad en la oficina del Representante Comercial.3 Una mejor coordinación entre las agencias podría reducir el número de veces que la mano derecha del gobierno ayuda a una industria y la mano izquierda la perjudica.

Pero lograr esa coordinación no es cuestión de reorganizaciones radicales o esfuerzos únicos, como sugiere el historial de los intentos presidenciales. Desde 1970, todos los presidentes de los Estados Unidos han creado grupos especiales para coordinar la política económica. El presidente Nixon creó el Consejo de Política Económica Internacional, el presidente Ford creó una junta de planificación económica y el presidente Carter creó un grupo de planificación económica. Una y otra vez, los nuevos organismos libraron batallas territoriales con agencias bien establecidas. Aunque es probable que nada de esto cambie, los esfuerzos para contener las fuerzas centrífugas del gobierno deberían continuar.

Además, las empresas pueden hacer contribuciones positivas a este esfuerzo. Durante los últimos cinco años, por ejemplo, American Express ha presionado al Gobierno de los Estados Unidos para que adopte una postura firme a favor del establecimiento de mecanismos internacionales para liberalizar el comercio de servicios. Trabajando pacientemente entre bastidores (con otras compañías de servicios, con funcionarios clave del Congreso, con funcionarios de la oficina del Representante Comercial y otras agencias con autoridad sobre el comercio de servicios de EE. UU.), American Express educó con éxito al gobierno sobre la importancia del comercio de servicios y la necesidad de una posición gubernamental amplia y coherente. Convencidos de la necesidad de esa liberalización, los Estados Unidos consiguieron obtener apoyo en el GATT en noviembre de 1982 para realizar más estudios sobre el comercio de servicios.

Los esfuerzos pacientes y políticamente realistas sí importan. Pueden mejorar la toma de decisiones públicas y su impacto en las decisiones de los directivos.

Utilice las herramientas económicas existentes para hacer frente a los problemas macroeconómicos nacionales e internacionales.

El desempeño económico de los EE. UU. no justificará una reestructuración importante de las relaciones entre las empresas y el gobierno. Sin embargo, los Estados Unidos se enfrentan a problemas económicos apremiantes, como la recesión, el alto desempleo y el aumento del déficit público. La economía estadounidense también está vinculada a las dificultades estructurales de la economía mundial, como el aumento del proteccionismo mundial, la volatilidad de los tipos de cambio y una carga de la deuda que aplasta a los países en desarrollo y amenaza al sistema financiero mundial. Si bien los problemas microeconómicos que aborda la política industrial son importantes, resolver los problemas macroeconómicos es una condición previa para volver a la prosperidad. Deberían ser el tema principal del debate nacional.

Afortunadamente, el gobierno de los Estados Unidos ya cuenta con las herramientas —las políticas macroeconómicas y la diplomacia económica internacional— para hacer frente a estos desafíos. A diferencia de la formulación de la política industrial, el uso de estas herramientas no requiere una revolución. El poder ejecutivo siempre ha tenido la autoridad en materia de asuntos exteriores y, durante al menos 35 años, ha controlado en gran medida la política fiscal y monetaria.

En Japón y Alemania Occidental, las políticas macroeconómicas eficaces han sido esenciales para el crecimiento económico. Durante la mayor parte del período de posguerra, ambos países han adoptado enfoques coherentes con respecto al gasto público, la oferta monetaria y áreas como los precios de la energía. Ambos países también experimentaron casi 30 años de crecimiento ininterrumpido. Sin una inflación baja, tasas de ahorro altas, tipos de interés moderados y tipos de cambio con un valor razonable, las políticas industriales de estos países habrían sido mucho menos eficaces.

Las experiencias de Japón y Alemania, así como la experiencia de los Estados Unidos en la década de 1960, muestran cómo utilizar las herramientas macroeconómicas para fomentar actividades fundamentales, como la I+D y la inversión de capital. Los incentivos fiscales que favorecían la formación de capital y la I+D diseñaron en parte el milagro de Alemania Occidental. Y algunos críticos han atribuido los recientes problemas económicos de Alemania Occidental a su cambio de los incentivos indirectos a los esfuerzos del gobierno por destinar los recursos. Además, a principios de la década de 1960, la administración Kennedy estimuló eficazmente la inversión mediante la política fiscal y los créditos a la inversión.

Los beneficios de un entorno macroeconómico estable que fomente la inversión productiva son fáciles de ver. Los directores de negocios pueden actuar en función de expectativas positivas y planificar con una perspectiva a largo plazo. Sin una gestión macroeconómica coherente, los precios, los costes y, por lo tanto, los beneficios son inestables. Los tipos de interés altos y volátiles provocan grandes descuentos en las oportunidades a largo plazo, e incluso los generosos subsidios a industrias prometedoras no sirven de mucho en una economía inestable y de bajo crecimiento.

Pensemos en la Ford Motor Company. A principios de la década de 1970, las políticas energéticas estadounidenses mantuvieron los precios de la gasolina por debajo de los niveles mundiales. En consecuencia, los estadounidenses exigían coches más grandes y no les preocupaba la eficiencia del combustible. La línea de productos estadounidense de Ford reflejaba estas preferencias. En retrospectiva, por supuesto, fue un gran error. Por el contrario, cuando Ford se enfrentó a precios de la energía realistas en Europa, desarrolló el Escort, uno de los coches más exitosos de la historia reciente de la automoción.

Sin embargo, las políticas macroeconómicas nacionales son solo un componente del programa que el gobierno de los Estados Unidos puede y debe seguir. Si bien la política industrial centra la atención nacional exclusivamente en los problemas competitivos de la industria nacional, muchos temas críticos son de naturaleza multinacional y requieren la cooperación y la diplomacia mundiales.

Las crecientes barreras comerciales, por ejemplo, podrían sofocar cualquier recuperación futura de EE. UU. Los Estados Unidos dependen cada vez más de las exportaciones (11)% del PNB de EE. UU.) en un momento en que el comercio mundial se gestiona cada vez más. El mismo problema existe en los mercados de divisas internacionales. La volatilidad de los tipos de cambio desde la caída de los tipos fijos en 1973 ha creado graves problemas para las empresas estadounidenses (consulte el gráfico III). Mobil Corporation perdió$ 200 000 en una sola transacción en 1981 debido a los rápidos movimientos de las divisas, a pesar de que había cubierto su posición.

Anexo III Valor de cambio del dólar* *En relación con las diez principales divisas extranjeras, ponderadas según las operaciones con los diez países. Fuente: Banco de la Reserva Federal de San Luis.

Las oscilaciones alcistas del valor del dólar también pueden ir en detrimento de la competitividad de EE. UU. Entre mediados de 1980 y el verano de 1982, el dólar estadounidense se apreció más de un 30%% frente a las diez principales divisas extranjeras. Algunos economistas han estimado que hasta 80% de la caída de la producción económica nacional durante este período se atribuyó a que una sobrevaloración del dólar perjudicó al comercio de mercancías.

Por último, la creciente carga de la deuda de los países del tercer mundo y la presión que se ejerce sobre los bancos internacionales estadounidenses representan una de las amenazas más inmediatas para el bienestar de la nación. La deuda total de los países en desarrollo ha terminado$ 600 mil millones. Sin un acuerdo sobre cómo gestionar esta enorme deuda pendiente, el sistema financiero mundial y las perspectivas de recuperación mundial seguirán en peligro.

Resolver estos problemas internacionales va a ser extremadamente difícil. Pero en comparación con los problemas abordados por la política industrial, los peligros y los beneficios son mucho mayores. Además, el sistema político estadounidense puede abordar las dificultades de la economía internacional tal como existe, no como podría ser. Históricamente, el poder ejecutivo de los Estados Unidos siempre ha tenido el poder de negociar la política económica exterior. Tan recientemente como en 1979, los Estados Unidos demostraron sus habilidades en este ámbito al completar con éxito la polémica Ronda de Tokio de negociaciones comerciales.

Reconocer las ventajas de nuestro sistema descentralizado, mejorar la toma de decisiones y centrar el debate nacional en las cuestiones macroeconómicas internacionales en lugar de en las microeconómicas nacionales no creará un mundo perfecto ni convertirá a los Estados Unidos en una máquina mercantilista bien engrasada como Japón. Sin embargo, sería un verdadero logro para los Estados Unidos liderar el mundo hacia una economía internacional más cooperativa y crear un entorno macroeconómico estable para la toma de decisiones empresariales. A menos que los Estados Unidos pongan la política industrial en perspectiva, el debate nacional podría descuidar el panorama general. Los líderes empresariales y los funcionarios gubernamentales estadounidenses deberían invertir su tiempo y esfuerzo en políticas que puedan implementar y que aborden los problemas urgentes de la actualidad. El objetivo debería ser evitar la crisis, lo que podría hacer de la política industrial una opción realista.

HBR sobre política industrial

Los lectores de este artículo pueden estar interesados en artículos anteriores de HBR sobre política

…

Referencias:

1. Ezra Vogel, Japón como número uno: lecciones para Estados Unidos (Cambridge: Prensa de la Universidad de Harvard, 1979).

2. Robert B. Reich, «Elaborar una política industrial», Asuntos Exteriores, Primavera de 1982, pág. 876.

3. George Cabot Lodge y William R. Glass, «La política comercial de los Estados Unidos necesita una sola voz», HBR de mayo a junio de 1983, pág. 75.