Cómo la «seguridad nacional» perjudica a la competitividad nacional

La economía mundial ha entrado en una nueva era de competencia industrial. Todos los principales países industrializados avanzados, y un número creciente de países en desarrollo, compiten en las mismas tecnologías cruciales. Un «Plan de tecnologías críticas» publicado en 1989 por el Departamento de Defensa identificó 22 tecnologías esenciales para la seguridad militar del futuro, pero las tecnologías también son indicadores de la fortaleza comercial. En la lista: circuitos microelectrónicos y su fabricación, arseniuro de galio y otros compuestos semiconductores, software, arquitecturas de ordenadores paralelos, inteligencia artificial y robótica, simulación y modelado por ordenador, óptica integrada y fibra óptica.

Sin embargo, en la competencia cada vez más dura por los mercados que crean estas tecnologías, los Estados Unidos se encuentran en una desventaja fundamental. No crece a partir de la debilidad inherente de las empresas estadounidenses. En muchos campos, las tecnologías estadounidenses están entre las mejores del mundo; sus trabajadores, los más productivos. Más bien, esta desventaja es producto de la concepción cada vez más obsoleta de la nación sobre el papel de los Estados Unidos en el mundo.

Desde la Segunda Guerra Mundial, dos características han definido este papel geopolítico. En primer lugar, los Estados Unidos han sido el líder político y militar de las naciones no comunistas. Y en segundo lugar, ha patrocinado y garantizado el sistema de comercio de libre mercado. De esta doble función han surgido una serie de políticas internamente contradictorias que ahora perjudican la competitividad de las empresas estadounidenses.

Como guardianes de la llama del laissez-faire, los Estados Unidos se han negado sistemáticamente a seguir una política tecnológica civil explícita. Sin embargo, para garantizar la superioridad militar de los Estados Unidos, el Pentágono ha creado un vasto sistema de desarrollo tecnológico dirigido por la defensa. Si bien los funcionarios de una parte del Pentágono han financiado tecnologías y productos considerados esenciales para la «base industrial de defensa» del país, otros funcionarios del Pentágono —alegando las necesidades de la «seguridad nacional» — han estado restringiendo la capacidad de las empresas estadounidenses de explotar esas tecnologías y productos y aprovecharlos comercialmente. Por último, el compromiso de los Estados Unidos con el libre comercio significa que duda en utilizar la política comercial en beneficio de la industria estadounidense. Pero el deseo de los Estados Unidos de consolidar y mantener la alianza militar occidental hace que mire para otro lado cuando sus aliados utilizan su política comercial en beneficio de sus propios productores.

No hay mejor ejemplo de estas contradicciones que el sistema estadounidense de controles de exportación de seguridad nacional. Desde 1949, el gobierno de los Estados Unidos ha mantenido un sistema de restricciones elaborado y poco apreciado, no solo a las armas, sino también a las llamadas tecnologías de «doble uso», con el potencial de tener aplicaciones militares y comerciales. Este sistema de control de exportaciones se aplica actualmente a 40% de todas las exportaciones de productos manufacturados estadounidenses, así como a los datos técnicos, y cubre prácticamente toda la tecnología avanzada de EE. UU. Debido al impacto de los cambios en los acontecimientos en Europa del Este, el sistema de control de las exportaciones se ha flexibilizado un poco en los últimos años, pero los procedimientos siguen siendo básicamente los mismos.

Los costes de este sistema son enormes. Según una comisión azul de 1987 de la Academia Nacional de Ciencias, la pérdida de negocios como resultado del sistema de control de exportaciones cuesta a las empresas estadounidenses$ 9 300 millones al año. Pero es casi seguro que el precio real de los controles de exportación es mucho más alto. Debido al sistema de control de las exportaciones, los Estados Unidos están perdiendo enormes oportunidades comerciales en Europa del Este y el mundo en desarrollo.

Considere el instructivo ejemplo de Hardinge Bros., Inc., un fabricante de máquinas y herramientas con sede en Elmira, Nueva York. A mediados de la década de 1980, Hardinge comenzó a desarrollar una base de marketing en China, con el firme apoyo del gobierno de los Estados Unidos, que estaba ansioso por desarrollar vínculos comerciales con ese país. Hardinge incluso llegó a llevar a representantes de clientes de empresas chinas a los Estados Unidos para recibir formación. En 1988, los esfuerzos de Hardinge empezaron a dar sus frutos cuando la empresa ganó un pedido de siete tornos industriales de la empresa de lavadoras Xiang Xiu de Shanghái. Pero cuando Hardinge sometió el pedido al procedimiento de licencia de control de exportación, el Departamento de Defensa de los Estados Unidos bloqueó la venta con el argumento de que las máquinas eran programables en sistema métrico con una tolerancia ligeramente superior a los límites aceptables. Hardinge apeló la decisión, pero mientras tanto, la empresa china decidió hacer el pedido a un fabricante alemán. En enero de 1989, Hardinge tuvo una experiencia similar cuando un antiguo cliente brasileño canceló un pedido y le explicó: «El sistema estadounidense tarda demasiado, podemos comprar en Alemania». En ese momento, Hardinge tenía 23 solicitudes de licencias de exportación pendientes, la más antigua de las cuales llevaba casi un año en proceso de revisión.

El sistema de control de las exportaciones de los Estados Unidos se basa en tres presunciones tácitas que eran más o menos correctas en 1949, pero que hace mucho tiempo los acontecimientos las superaron.

1. Los Estados Unidos son líderes en la tecnología más avanzada y, por lo tanto, controlan la difusión de la misma. Lejos de dominar las tecnologías avanzadas, los Estados Unidos son ahora un actor entre muchos. Prácticamente todas las tecnologías, con algunas excepciones esotéricas, están disponibles en fuentes europeas y japonesas y, cada vez más, en Corea, Taiwán y otros países asiáticos.

2. Las exportaciones no importan mucho a la economía estadounidense, por lo que los costes comerciales del sistema son triviales. De hecho, las exportaciones ahora son muy importantes para la competitividad de los EE. UU. Aunque las exportaciones estadounidenses como fracción del PNB siguen siendo relativamente bajas, entre 7% y 8%—los mercados son globales y la falta de penetración en los mercados de exportación provoca vulnerabilidad en el mercado nacional.

3. Las tecnologías de doble uso representan una categoría relativamente pequeña y fácil de aislar. En la era de la electrónica, prácticamente todos las tecnologías avanzadas tienen un doble uso. Las máquinas-herramienta controladas por ordenador, la última tecnología de fabricación de genéricos, son necesarias para la fabricación de todo, desde latas de refresco hasta misiles. Los sistemas de telecomunicaciones modernos que utilizan conmutación digital y fibras ópticas pueden dar servicio a los faxes empresariales o a los comandos de lanzamiento nuclear. Los superordenadores pueden mejorar los centros nacionales de previsión meteorológica o el diseño avanzado de armas. Según la mentalidad del control de las exportaciones, prácticamente todos los artículos tecnológicamente sofisticados tienen un posible uso militar y, por lo tanto, hay que restringirlos.

La economía estadounidense ya no puede permitirse los costes económicos de esas presunciones. Negar, retrasar o gravar las exportaciones estadounidenses de alta tecnología con protocolos de seguridad elaborados no mantiene los productos fuera de circulación. Simplemente niega el negocio a los productores estadounidenses.

Ante la creciente oposición al actual sistema de control de exportaciones por parte de la industria estadounidense, el Congreso y la Comunidad Europea, algunos controles de exportación se han liberalizado en los últimos dos años. Pero centrarse en flexibilizar los estándares es confundir los síntomas con la enfermedad. Ya es hora de que los Estados Unidos se enfrenten no solo a las implicaciones de determinadas normas, sino también a las contradicciones e incoherencias de la mentalidad que ha perpetuado el sistema de control de las exportaciones ante el cambio económico y político mundial.

Con el fin de la Guerra Fría y la difusión de la destreza técnica entre los aparentes aliados de los Estados Unidos, la seguridad nacional tiene un significado más complejo y los Estados Unidos tienen que aceptar el contradictorio papel que desempeña el Pentágono en la economía comercial. En un mundo político y económico cambiante, las políticas tradicionales ya no son sostenibles. No proporcionan seguridad militar ni económica. De hecho, pueden socavar ambos.

Cómo funciona el sistema de control de exportaciones

Cuando una empresa estadounidense quiere exportar un producto, primero debe determinar si el producto está sujeto o no a controles de exportación y, a continuación, qué agencia gubernamental administra los controles en cuestión. El sistema de control de exportaciones es un laberinto burocrático que atraviesa 11 agencias gubernamentales diferentes. El Departamento de Comercio tiene jurisdicción sobre las tecnologías de doble uso. El Departamento de Estado regula los envíos de armas. El Departamento de Energía y la Agencia de Control de Armas y Desarme son responsables de la no proliferación de materiales nucleares. La Agencia de Seguridad Nacional restringe la difusión de la tecnología de cifrado. El Departamento de Defensa se ocupa de las tecnologías militares. Y la Administración de Tecnología y Seguridad de la Defensa del Pentágono tiene la autoridad de participar en el proceso de toma de decisiones de otras agencias gubernamentales e incluso de vetar los envíos a destinos controlados por motivos de seguridad nacional. (Por el contrario, los controles de exportación de Japón los administra una agencia, el MITI, que tiene una vigésima parte de la mano de obra y exige una vigésima parte de las licencias de su homóloga de la burocracia estadounidense).

La mayoría de los productos sujetos a controles de exportación pertenecen a la categoría de doble uso. La actual lista de control de productos de doble uso de los Estados Unidos (ahora en revisión) tiene 128 páginas e incluye categorías de productos tan amplias como maquinaria para trabajar metales, equipos químicos y petroleros, equipos eléctricos y generadores de energía, equipos de transporte, productos electrónicos y equipos de precisión. La exportación de «datos técnicos» también está sujeta a licencias en virtud de un conjunto de normas similares, al igual que los envíos de piezas de repuesto e incluso las reparaciones.

Desde 1985, el Departamento de Comercio ha dividido los productos en tres categorías básicas. Para los productos menos sensibles, los exportadores pueden obtener una licencia general «G-COM», que cubre varios envíos. Los artículos más sensibles, que incluyen la mayoría de los productos de alta tecnología, requieren una licencia individual. Se tramitan aproximadamente 200 000 solicitudes de «licencias validadas individuales» (IVL) al año. Y las tecnologías más sensibles también requieren controles detallados de uso final, que en algunos casos incluyen la supervisión in situ de la tecnología que se utiliza en el cliente extranjero.

Desde 1949, cuando se creó la OTAN, los Estados Unidos han inducido a sus aliados a unirse al Comité Coordinador del Control Multilateral de las Exportaciones, conocido generalmente como CoCom. En teoría, CoCom se asegura de que los sistemas de control de las exportaciones de los aliados occidentales sean más o menos similares; la idea es eliminar las lagunas en la barrera protectora que rodea a las tecnologías sensibles. Pero en la práctica, otros países del CoCom tienen una amplia discreción para hacer cumplir sus propios sistemas con una mano mucho más ligera. Como sugieren los ejemplos de Hardinge, Alemania, por ejemplo, lleva mucho tiempo permitiendo que sus empresas de alta tecnología exporten a países del tercer mundo, a Europa del Este e incluso a los países anteriores glasnost URSS.

Por si eso no fuera suficientemente malo, los Estados Unidos también obligan a sus empresas a cumplir estándares aún más altos que los formulados por CoCom. Obliga a los exportadores estadounidenses a obtener certificaciones de sus clientes sobre el uso final del producto y, en algunos casos, a elaborar sistemas de seguridad para restringir y supervisar el acceso al producto. Y único entre los miembros del CoCom, los Estados Unidos también exigen licencias para la reexportación de productos fabricados en Estados Unidos o por subsidiarias estadounidenses de empresas extranjeras o con tecnología de origen estadounidense. A menudo, un producto extranjero que contiene un microprocesador de fabricación estadounidense, por ejemplo, está sujeto a las leyes estadounidenses de control de exportación y se le niega la licencia para su envío a un país del Pacto de Varsovia o a un país no alineado ajeno al CoCom. En otras palabras, un comprador de un producto estadounidense de alta tecnología no puede usarlo libremente sin la aprobación del gobierno de los Estados Unidos, y los Estados Unidos afirman que sus leyes de control de exportaciones tienen alcance extraterritorial.

Este elaborado sistema de control de las exportaciones obstaculiza la competitividad de los EE. UU. de diversas maneras. En primer lugar, la enorme complejidad del sistema desalienta las exportaciones de empresas demasiado pequeñas como para permitírselo a los abogados de Washington que se especializan en asuntos de control de exportaciones. Y aunque las denegaciones reales son relativamente raras, de las 200 000 solicitudes de IVL que se presentan cada año, solo 1% a 2% de hecho, se niegan; los retrasos de entre 30 y 100 días causados por el proceso de concesión de licencias suelen ser suficientes para que una empresa pierda una venta. Es más, la mayoría de las negaciones y retrasos se producen precisamente en las fronteras de la tecnología y la competitividad, lo que desalienta la venta comercial de tecnologías y productos fabricados en los Estados Unidos que podrían competir vigorosamente en los mercados mundiales.

A veces se deniega una licencia solo para concederla eventualmente en apelación, pero para entonces ya es demasiado tarde. «He perdido cientos de millones de dólares en ventas de exportación debido a los retrasos en las licencias», dijo Clifford Holdridge, exdirector de ventas internacionales y marketing de Hardinge, «pero nunca he perdido una apelación de licencia».

En algunos casos, se niega la explotación comercial a categorías enteras de nuevas tecnologías, ya sea porque su desarrollo contó con la ayuda de empresas con contratos con el Pentágono o porque se considera que son demasiado sensibles a la exportación. Tomemos el ejemplo de las tecnologías de «cifrado» para la codificación de mensajes electrónicos. La Agencia de Seguridad Nacional (NSA) opera con la premisa de que debe poder escuchar las comunicaciones extranjeras, mientras que las comunicaciones ultrasecretas del gobierno de los Estados Unidos deben ser seguras e infalibles. Por lo tanto, la agencia tiene un acuerdo tácito con las empresas de electrónica estadounidenses según el cual la industria no producirá tecnología de codificación que la NSA no pueda descifrar en caso de emergencia. El problema es que el cifrado está empezando a incluir gran parte de las telecomunicaciones avanzadas, lo que descalifica los productos de vanguardia de este sector del comercio internacional.

Hay muchos otros callejones sin salida. Por ejemplo, a veces se niega a las empresas estadounidenses el derecho a solicitar patentes en el extranjero porque el Pentágono o la NSA no quieren que las oficinas de patentes de las potencias amigas vean las especificaciones. Sin embargo, los productos comparables fabricados en el extranjero se pueden exportar, sin restricciones de licencia igualmente estrictas; como consecuencia, a la tecnología fabricada en EE. UU. se le niega la protección de las patentes en el extranjero, lo que deja a las empresas extranjeras competidoras en libertad de adquirir tecnologías y procesos sobre los que las empresas estadounidenses deberían tener derechos de propiedad.

Aún más importantes son las pérdidas para las empresas estadounidenses en el comercio normal entre los principales países capitalistas. A medida que hay fuentes de suministro alternativas japonesas o europeas, muchos clientes extranjeros simplemente rechazan a los proveedores estadounidenses porque no quieren la burocracia que implica hacer una compra en Estados Unidos. En efecto, los estrictos controles de exportación hacen que las empresas estadounidenses sean proveedores menos confiables.

De hecho, muchas empresas de Europa occidental han hecho un gran esfuerzo para «desamericanizar» los productos que antes utilizaban tecnología o componentes estadounidenses con licencia estadounidense. El presidente de Philips ha declarado públicamente que su empresa trataría de sustituir los componentes estadounidenses siempre que fuera posible para que los productos de Philips no estuvieran sujetos a controles de exportación extraterritoriales estadounidenses. Y un alto ejecutivo de otra empresa europea de alta tecnología indicó que su empresa había decidido recientemente dejar de utilizar los semiconductores que había comprado durante mucho tiempo a un proveedor estadounidense: «Los conocíamos, teníamos una relación de larga data y habríamos preferido seguir haciendo negocios con ellos. Pero los controles de exportación causaron más problemas de los que valió la pena».

Pero quizás la máxima ironía del sistema de control de exportaciones es que no solo pone en desventaja a las empresas estadounidenses en la competencia internacional, sino que también genera una gran cantidad de mala voluntad entre los aliados estadounidenses, lo que socava los objetivos de la política exterior de los Estados Unidos. Cuando una nación aliada tiene una ventaja competitiva, como la de Alemania en máquinas herramienta, el efecto de los reglamentos del CoCom es obstaculizar su explotación. Las generaciones anteriores de máquinas-herramienta pueden comercializarse, bajo las restricciones de licencia más generales y menos onerosas, ya que se consideran menos importantes desde el punto de vista militar. Estas incluyen algunas categorías de productos en las que los fabricantes estadounidenses siguen siendo competitivos. Pero los productos más avanzados, en los que Alemania es líder, tienen las restricciones más estrictas.

Por lo tanto, el sistema de control de las exportaciones genera costes económicos y políticos cada vez más intratables. La peor debacle producida por este conjunto de prioridades fue el asunto del gasoducto soviético de 1982 y 1983, en el que el presidente Reagan intentó unilateralmente impedir que los países de Europa occidental negociaran un acuerdo multimillonario para comprar gas natural soviético. El acuerdo exigía que las empresas de Europa occidental proporcionaran tecnología y equipos de capital para explotar los yacimientos de gas soviéticos. A cambio, iban a conseguir un contrato de suministro a largo plazo igual a unas 6% de sus necesidades energéticas. La administración Reagan intentó bloquear cualquier uso de productos o tecnología estadounidenses. En última instancia, Europa occidental se negó a ceder y el acuerdo siguió adelante de todos modos, lo que costó a las principales empresas estadounidenses con una ventaja competitiva en equipos de perforación y oleoductos$ Mil millones en pedidos.

Cómo el control de las exportaciones dificulta la competitividad de los EE. UU.

Para comprender los daños a largo plazo del actual sistema de control de las exportaciones en la industria estadounidense, considere tres sectores industriales cruciales que tienen varias cosas en común: los ordenadores, las máquinas-herramienta y las telecomunicaciones. Cada una es una tecnología con aplicaciones comerciales y militares. Cada uno es un sector en el que los mercados globales están creciendo. Cada una de ellas es un área en la que los productores estadounidenses empezaron con una enorme ventaja tecnológica, en algunos aspectos, gracias a los efectos indirectos del ejército. Y en cada área, ese plomo se está erosionando rápidamente, en parte, debido a los controles de exportación.

Ordenadores. Los ordenadores tienen un número casi infinito de usos, de los cuales solo uno es diseñar y simular el uso de armas. Por esa razón, el gobierno de los EE. UU. considera que el ordenador es un producto altamente sensible de doble uso. Sin embargo, la ansiedad del gobierno de los Estados Unidos es mayor cuando se trata de máquinas de alta gama o superordenadores. (El término «superordenador» se acuñó a finales de la década de 1970 para describir las máquinas con una nueva arquitectura de «procesamiento vectorial» que permitía aumentar considerablemente la capacidad computacional).

La tecnología de los superordenadores estadounidenses estaba fuertemente subvencionada por el ejército estadounidense, en gran parte para satisfacer las necesidades de los propios laboratorios de diseño de armas del gobierno. Control Data Corporation (fabricante del primer superordenador rudimentario en la década de 1960) y Cray Research, Inc., uno de los principales fabricantes de superordenadores estadounidenses, deben su existencia en gran parte a la necesidad del gobierno de ordenadores ultrasofisticados para diseñar ojivas nucleares y sistemas de misiles. Las restricciones del tratado de prohibición de los ensayos nucleares hicieron que los diseñadores de armas confiaran en los ordenadores para simular los efectos de las explosiones tridimensionales. Y la Iniciativa de Defensa Estratégica, que se basa en el láser y otras armas de energía concentrada, requiere una potencia computacional aún mayor.

No cabe duda de que los superordenadores contribuyen al diseño de armas nucleares avanzadas, pero no son absolutamente necesarios para fabricar esas armas. Después de todo, las matemáticas de la primera bomba atómica se calcularon según una regla de cálculo. Es más, los superordenadores, como todos los ordenadores, también tienen innumerables aplicaciones civiles, desde la banca hasta la investigación biomédica, la cartografía meteorológica y el diseño de sistemas no militares complejos.

Así que, si bien el ejército estadounidense incubó la industria y depende de la supervivencia de empresas como Cray y Control Data, estas empresas no son en modo alguno contratistas cautivos del gobierno. Tres cuartas partes de sus ventas se destinan a clientes no gubernamentales y están en medio de la competencia mundial. Cray, por ejemplo, es una empresa relativamente pequeña, con unos 5000 empleados y unas ventas de aproximadamente$ 750 millones. Sus tres principales competidores japoneses son Hitachi (ventas,$ 50 000 millones), NEC (ventas,$ 32 000 millones) y Fujitsu (ventas,$ 18 000 millones), cada una de las 50 corporaciones industriales más grandes del mundo.

Sin embargo, debido a los posibles usos militares, la política estadounidense mantiene las exportaciones de superordenadores muy controladas. Antes de poder exportar un superordenador, el gobierno no solo exige una licencia validada individual, sino también un plan elaborado para proteger quién utiliza la máquina y con qué fines. El gobierno es particularmente cauteloso cuando las empresas se proponen enviar superordenadores a países del tercer mundo que con frecuencia venden sus propios productos de alta tecnología a personas que no son miembros de la COCOM o que no han firmado el tratado de no proliferación nuclear.

Pero esta política tiende a ser contraproducente. Por un lado, los estrictos controles gubernamentales sobre los superordenadores han llevado a otros países a diseñar los suyos propios. Israel, al que se le impide comprar un superordenador de fabricación estadounidense para su universidad técnica nacional, ahora desarrolla rápidamente su propia máquina. También lo son India y Brasil. Aunque la «sustitución de importaciones» como política comercial ha pasado de moda entre los economistas de la administración Bush, los controles de exportación tienen el efecto no deseado de fomentarla.

Los controles actuales de los superordenadores tampoco están relacionados con los recientes avances tecnológicos en este campo. Tradicionalmente, un superordenador se definía como una máquina que puede calcular 100 megaflops (para «millones de operaciones de punto flotante», un tipo de cálculo informático) por segundo. La administración Bush permitiría la venta relativamente gratuita de superordenadores de menos de 150 megaflops. Las medidas de seguridad habituales se aplicarían a las máquinas más potentes vendidas a países no pertenecientes a la COCOM, así como a las máquinas de 300 megaflops o más vendidas a destinos de la CoCom.

Sin embargo, las rápidas mejoras en la tecnología de supercomputación ya han dejado estos niveles muy por detrás. Un superordenador Cray I, introducido en 1976, funciona a 160 megaflops, ligeramente por encima del nivel propuesto por la administración Bush unos 15 años después. Hoy en día hay una amplia variedad de máquinas de diferentes fabricantes que superan los 1000 megaflops, algunas con precios inferiores al millón de dólares. Para 1993, se espera que Cray, Intel y la NEC japonesa tengan máquinas con capacidades superiores a los 10 000 megaflops.

Es más, la distinción entre superordenadores y ordenadores normales se derrumba rápidamente a medida que prolifera la tecnología vectorial. Según la normativa revisada de CoCom anunciada el pasado mes de junio, los ordenadores centrales de gama media, como el VAX 800 de Digital o el Cyber 910 de Control Data, estarán descontrolados. Sin embargo, a medida que los mainframes incorporan capacidades de procesamiento vectorial, se redefinen como superordenadores y están sujetos una vez más a licencias individuales.

Esto no quiere decir que la venta de superordenadores estadounidenses nunca se haga. Cray ha vendido máquinas al Centro Meteorológico Nacional de la India, tras tomar medidas detalladas para impedir el acceso no autorizado a la tecnología. E IBM ha vendido un mainframe 3090 con procesamiento vectorial a la petrolera estatal brasileña, Petrobras. Pero a medida que los superordenadores japoneses se hacen cada vez más competitivos, el argumento de marketing de las empresas japonesas es invariablemente que el cliente tendrá que enfrentarse a muchos menos trámites burocráticos al comprar productos japoneses. Japón y los Estados Unidos han firmado un acuerdo secreto (cuya mera existencia es información clasificada) que los compromete a aplicar regímenes de control idénticos en los superordenadores. Pero como siempre, las normas están sujetas a la interpretación nacional. Este obstáculo a las ventas estadounidenses de superordenadores es particularmente lamentable, ya que las máquinas de fabricación estadounidense siguen ofreciendo más potencia de cálculo a un coste menor que sus rivales japoneses. Sin embargo, a medida que la potencia de cálculo siga aumentando, muchos clientes comprarán una máquina japonesa un poco menos atractiva para evitar problemas con el control de las exportaciones.

Intel Corporation ha propuesto que el Departamento de Comercio cambie su definición de superordenador para reflejar la rápida evolución de las tecnologías de última generación. Según este plan, las exportaciones de superordenadores no estarían reguladas en CoCom, excepto que las ventas tendrían que declararse con fines de seguimiento. Fuera del CoCom, un superordenador se definiría como cualquier máquina cuya velocidad de cálculo superara los 25% de la velocidad del ordenador más rápido actualmente en servicio comercial. Hoy serían unos 500 megaflops.

Esto parece tener mucho sentido. Preservaría el control de los Estados Unidos sobre las máquinas de más alto nivel a medida que evolucionaran y permitiría la venta comercial de todas las demás. Lamentablemente, el Pentágono y el Departamento de Energía siguen creyendo que la proliferación de ordenadores que superan el punto de referencia establecido hace casi dos décadas perjudica a la seguridad nacional. Eso no impide que se vendan ordenadores rápidos. Solo niega el negocio a empresas estadounidenses.

Máquinas-herramienta. A primera vista, una máquina-herramienta puede no parecer un producto de alta tecnología. Sin embargo, en las últimas dos décadas, la industria tradicional de máquinas herramienta, de tornos, punzones y taladradoras industriales, se ha visto transformada por los controles de un ordenador. Las máquinas-herramienta programables se pueden utilizar para una gama casi infinita de fines comerciales. Y como también se pueden utilizar para fabricar armas, están sujetos a los controles de exportación de la seguridad nacional.

A diferencia de la industria de la informática, los fabricantes estadounidenses de máquinas-herramienta se han visto gravemente perjudicados por las importaciones en los últimos años, especialmente en la gama alta del mercado. Al mismo tiempo, hay muchos nichos de máquinas herramienta avanzadas en los que los Estados Unidos son líderes mundiales y bien podrían recuperar los mercados de exportación. Pero, por supuesto, es precisamente esta parte de la línea de productos de la industria la que plantea problemas de seguridad nacional en el Pentágono.

La industria de las máquinas-herramienta es un ejemplo clásico de cómo los burócratas del gobierno malinterpretan la dinámica de una tecnología en evolución. Las especificaciones del CoCom se basan en las tolerancias de mecanizado y en el número de ejes que se pueden girar de forma independiente (lo que determina la forma sofisticada que puede producir la máquina). En 1974, el Departamento de Defensa estipuló que cualquier herramienta capaz de producir piezas en un radio de más o menos diez micras (una micra equivale a una millonésima parte de un metro) requeriría licencias individuales validadas. El estándar de diez micrones se basaba en la estimación del departamento sobre el estado aproximado de la tecnología soviética en esa época.

A pesar de la revolución informática en las máquinas-herramienta, el estándar de diez micrones permaneció sin cambios durante los siguientes 16 años. Mientras tanto, las tolerancias tan bajas como cinco micrones pasaron de ser modernas a estar disponibles en el mercado. Los productores de máquinas-herramienta ni siquiera construir herramientas con tolerancias tan rudimentarias como diez micrones.

El pasado mes de junio, los Estados Unidos finalmente acordaron un conjunto de tolerancias mucho más riguroso para las licencias de distribución general. Los productos se descontrolarán hasta un nivel de uno a tres micrones, según el tipo de máquina-herramienta y el número de ejes. Si bien este ajuste puede parecer un progreso, plantea cuestiones fundamentales sobre el sistema de licencias: ¿cuánto tiempo pasará antes de que esta nueva norma en sí misma quede obsoleta? ¿Podrán los burócratas seguir el ritmo de los cambios tecnológicos en el mercado?

El estándar de diez micrones tampoco impidió que la Unión Soviética tuviera máquinas-herramienta más sofisticadas. Dado que algunos de los países aliados a los Estados Unidos administran sus propios controles de exportación con una mano más ligera, el sistema se limita a garantizar que los productores japoneses y alemanes, y no estadounidenses, se queden con el negocio soviético. La Unión Soviética es el tercer mayor importador mundial de máquinas herramienta y compra más de$ Un valor de mil millones en 1988. Suministrado por Alemania Occidental$ Productos por valor de 568 millones y Japón,$ 122 millones, mientras que los productores estadounidenses realizaron ventas por un total de solo$ 1,3 millones. De hecho, las máquinas-herramienta de fabricación soviética se han exhibido en ferias comerciales de Chicago; estas herramientas, si las fabricaran fabricantes de herramientas estadounidenses, ¡no podrían exportarse a la Unión Soviética!

Al final, mantener y hacer cumplir el sistema de control de exportaciones significa que los burócratas que saben poco de tecnología y aún menos de negocios se están involucrando en las decisiones comerciales de las empresas estadounidenses. Por ejemplo, la Moore Special Tool Company de Bridgeport (Connecticut), un pequeño y dinámico fabricante que invierte mucho en I+D mundial y cuyas exportaciones representan un 40% de ventas: el Pentágono le negó la licencia para enviar maquinaria para fabricar latas de refrescos a Hungría. Según funcionarios del Departamento de Defensa, el uso final declarado de la máquina no requería el nivel de tecnología que proporcionaba el equipo.

Telecomunicaciones. Uno de los sectores más prometedores para las empresas estadounidenses en la competencia internacional son las telecomunicaciones. Los países occidentales y del Tercer Mundo están privatizando sus monopolios telefónicos estatales. Las antiguas naciones comunistas buscan capital occidental para ayudar a modernizar sus anticuados sistemas telefónicos, que están unos 50 años por detrás de los de Occidente. Y a diferencia de los ordenadores o incluso las máquinas herramienta, los grandes sistemas de telecomunicaciones no son un sector en el que los clientes puedan cambiar de proveedor de forma casual. Quienquiera que consiga el contrato para volver a cablear el sistema telefónico de Hungría o Polonia probablemente haga negocios allí durante mucho tiempo. En efecto, hay una oportunidad única.

Las compañías de telecomunicaciones estadounidenses están bien posicionadas para competir en el emergente mercado mundial de telecomunicaciones. Tienen una sólida posición competitiva en la parte de la industria que requiere mucho capital: la conmutación, las redes y el cableado. AT&T, así como varias de las antiguas compañías que operaban el sistema Bell, han empezado a explorar empresas conjuntas en Europa del Este y la URSS. Las democracias emergentes de Europa del Este están deseosas de atraer proveedores estadounidenses. Los sistemas telefónicos estadounidenses gozan, con razón, de una excelente reputación en Europa del Este, y los gobiernos de Europa del Este están deseosos de comprar productos estadounidenses para compensar el creciente dominio comercial de Alemania.

Sin embargo, es aquí donde los controles de exportación presionan. En pocas palabras, el gobierno de los Estados Unidos se resiste a la idea de que los países que no pertenecen a la COCOM tengan sistemas telefónicos de última generación. Esta resistencia se reduce a una preocupación: las escuchas electrónicas. La NSA opera con la premisa de que debe tener la capacidad tecnológica para interceptar cualquier comunicación electrónica del mundo y para defender las comunicaciones del gobierno de los Estados Unidos de la interceptación por parte de potencias extranjeras.

Mientras la Guerra Fría estuviera en auge, puede que el gobierno de los Estados Unidos hubiera mantenido la tecnología de telecomunicaciones del Bloque del Este lo más primitiva posible. Pero incluso en la reunión del CoCom del pasado mes de junio, en la que los Estados Unidos cumplieron las demandas de los aliados de liberalización al menos a mitad de camino en materia de ordenadores y máquinas-herramienta, los estadounidenses hicieron mucho menos concesiones en materia de telecomunicaciones. Ante la insistencia de la NSA y el Departamento de Defensa, los representantes de los Estados Unidos se mantuvieron firmes en cuanto a los parámetros técnicos que limitan el acceso de Europa del Este a la tecnología occidental muy por debajo de lo más avanzado, especialmente en lo que respecta a la fibra óptica, la conmutación digital y el software relacionado. Las exportaciones a la URSS están reguladas con un nivel tecnológico aún más bajo.

Quizás la negación más trascendental hasta la fecha fue el veto el pasado mes de junio a una propuesta de empresa conjunta en la que participaría Estados Unidos Oeste en la instalación de una línea de fibra óptica transiberiana de larga distancia en la Unión Soviética. Una empresa británica, Cable & Wireless, también estaba interesada en el acuerdo, y la decisión final de retener la participación de Estados Unidos y Gran Bretaña la tomaron personalmente el pasado mes de junio el presidente Bush y la primera ministra Thatcher, un día después de que el presidente soviético Gorbachov abandonara los Estados Unidos de su gira de buena voluntad. Según fuentes muy bien posicionadas, la NSA quiere retrasar la capacidad de fibra óptica soviética. Los cables de fibra óptica se instalan bajo tierra y son más difíciles de conectar que las comunicaciones por microondas, que son la base actual de gran parte del tráfico telefónico mundial. Al momento de escribir este artículo, los coreanos, que tienen una capacidad cada vez mayor en fibra óptica, habrían iniciado negociaciones con los soviéticos.

Si bien la tecnología estadounidense es muy apreciada en Europa del Este y la URSS, la fiabilidad del suministro es tan importante para estos nuevos clientes como la calidad técnica y el precio. Dado que se trata de una inversión que se hace una vez cada generación, no es probable que los europeos del Este se conformen con la tecnología de los 70 cuando la tecnología de la década de 1990 está disponible en otros países.

Hasta ahora, Hungría ha firmado acuerdos con Alcatel (francesa), SEL (alemana) y Northern Telecom Limited (canadiense) para ofrecer varios aspectos de su nueva red. Una empresa estadounidense, US West, ha creado una empresa conjunta con L.M. Ericsson de Suecia para ofrecer un servicio de radio móvil en Hungría. Sin embargo, debido a las restricciones del gobierno de los Estados Unidos, el oeste de los Estados Unidos no puede expandirse más allá de una sola ciudad celular en Budapest. Como Suecia no es miembro del CoCom, Ericsson tiene mucha más libertad. Por ejemplo, puede capacitar a los húngaros en el uso de ciertas tecnologías que el oeste de los Estados Unidos no puede.

En Checoslovaquia, donde Siemens instaló el sistema telefónico en la década de 1930, el gobierno está negociando con varios proveedores no estadounidenses, incluidos Siemens, Alcatel, Northern Telecom Limited y Ericsson, la obtención de tecnología de fabricación para la producción local a fin de modernizar su sistema de telefonía. US West y Bell Atlantic han conseguido formar una empresa con el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones de la República Checa, pero la prensa de Praga publicó informes sobre la preocupación de que las empresas estadounidenses fueran «proveedores confiables», dadas las restricciones del control de las exportaciones.

Qué tiene de malo una liberalización a regañadientes

La reforma de los reglamentos del CoCom siempre ha sido difícil. Según las normas del CoCom, la liberalización de una norma requiere la unanimidad, lo que equivale a un veto estadounidense en todas las propuestas. Sin embargo, debido al impacto de los acontecimientos en Europa del Este y la creciente falta de voluntad de la industria estadounidense, el Congreso y nuestros aliados del CoCom para someterse a la definición de seguridad nacional del Pentágono, se han logrado algunos avances. Pero la verdadera cuestión —no el nivel preciso de las normas, sino la mentalidad detrás de todo el sistema de control de las exportaciones— sigue siendo indiscutible hasta ahora.

Desde 1985, CoCom lleva a cabo revisiones anuales de los productos de su lista de productos prohibidos, lo que ha dado a los países miembros la oportunidad de presionar en favor de una liberalización más amplia de la que los Estados Unidos están dispuestos a aceptar. En 1987, tras el caso Toshiba (en el que sorprendieron a la empresa japonesa vendiendo a la Unión Soviética tecnología de máquina-herramienta de alta sensibilidad utilizada para producir engranajes de hélices de submarinos), los funcionarios de control de exportaciones empezaron a hablar de la necesidad de «vallas más altas en torno a menos productos».

En enero de 1988, los miembros del CoCom acordaron un sistema mediante el cual se avisarían unos a otros de los intentos de desvío de equipo militar restringido; de hecho, construían «vallas más altas». Esto funcionó bien cuando Irak se vio frustrado por intentar comprar piezas disfrazadas de equipo de perforación que resultaron ser barriles para un cañón de largo alcance y alta velocidad.

Sin embargo, los Estados Unidos han tardado un poco más en entregar la parte de «menos productos» de la oferta. A mediados de 1989, la administración Bush accedió a tratar caso por caso las exportaciones a la URSS, pero, por supuesto, esto deja intacto todo el sistema de licencias. A principios de 1990, los países del CoCom acordaron en principio una liberalización sustancial de los productos con destino a Europa del Este, pero mantuvieron barreras más altas a la exportación a la Unión Soviética a la espera de una mayor liberalización.

Por último, en una importante reunión del CoCom en París el pasado mes de junio, los Estados Unidos accedieron a las exigencias europeas de liberalizar las normas para los ordenadores y máquinas herramienta exportados a las democracias emergentes de Europa del Este. En esa reunión, los países del CoCom también acordaron crear una «lista básica» en la que se protegería estrictamente un conjunto muy reducido de tecnologías verdaderamente sensibles. La lista de tecnologías específicas que deben protegerse ya se está preparando y se ratificará en una reunión prevista para principios de este año.

Si bien cualquier flexibilización de los controles del CoCom es bienvenida, sería un error creer que esos cambios graduales resolverán los problemas de las empresas estadounidenses que se ven obstaculizadas por los controles de exportación. Al fin y al cabo, las reformas recientes no impiden que el gobierno de los Estados Unidos interprete el ejercicio de control de las exportaciones de manera más dura que otros gobiernos. Es más, desde junio ha quedado claro que las anticuadas concepciones de la seguridad nacional acumuladas a lo largo de medio siglo no desaparecerán de la noche a la mañana. A pesar de los aparentes cambios en la política estadounidense, los funcionarios del Pentágono conservan un inmenso poder para frustrar las liberalizaciones que sus superiores han acordado en principio.

La agencia del Pentágono encargada del control de las exportaciones, la Administración de Seguridad de la Tecnología de Defensa (DTSA), se resistió incluso al compromiso de la Lista Principal. Y cuando miembros de un grupo interinstitucional gubernamental que estaba trabajando en los detalles del acuerdo trataron de recordar a un alto funcionario de la DTSA que el plan había sido aprobado personalmente por el presidente Bush, su respuesta fue: «¡No habla en nombre de la DTSA!»

Solo una semana después de la conferencia de París del pasado mes de junio, el Departamento de Defensa rechazó la solicitud de licencia de un consorcio entre Estados Unidos, Alemania y Hungría para importar máquinas herramienta de fabricación estadounidense para una fábrica de moldeo por inyección en Hungría, a pesar de que las herramientas tenían tolerancias muy dentro de los límites acordados en París. Los funcionarios del Pentágono presentaron el conocido argumento de que los productos de consumo no necesitaban ese nivel de tecnología.

Los funcionarios del Pentágono también han sugerido que, a medida que se liberalice la lista gubernamental de tecnologías principales de doble uso, es muy posible que haya que trasladar más productos a la Lista de Municiones de los Estados Unidos, que está aún más estrictamente controlada.

A pesar de las mejoras recientes, las contradicciones del sistema de control de exportaciones persisten. Los burócratas siempre estarán a la zaga de las necesidades de las empresas, las regulaciones detrás de la tecnología, la política detrás de los mercados. Hasta que los Estados Unidos no reexaminen los principios en los que se basa el sistema de control de las exportaciones, es poco lo que puede hacer una reforma seria.

La necesidad de una revisión ideológica

El desafío de los próximos años es reproducir los beneficios que existieron durante los 30 años del «siglo estadounidense», pero en un contexto institucional transformado radicalmente. Esto implicará hacer explícitos varios objetivos políticos implícitos, muchos de los cuales contradicen rotundamente la filosofía económica que ha guiado la política estadounidense durante 40 años y que el gobierno sigue intentando exportar al mundo.

En primer lugar, si el Pentágono ya no es la fuente de una política tecnológica implícita y confiable, los Estados Unidos tienen que hacer explícita esa política y civilizarla. Hasta ahora, la administración Bush se ha resistido enérgicamente, tanto por motivos fiscales como ideológicos, a cualquier cosa que huela a una política tecnológica civil. Sin embargo, solo cuando los objetivos tecnológicos nacionales se hacen explícitos, en lugar de disfrutarlos como efectos militares «accidentales» e ideológicamente encubiertos, se pueden debatir de manera inteligente las opciones políticas.

En segundo lugar, la cuestión de la seguridad debe reducirse a la cuestión de cómo mantener los productos útiles desde el punto de vista militar fuera del alcance de los países terroristas sin desarmar la alta tecnología estadounidense. Eso requerirá un régimen multilateral con normas más coherentes; en efecto, un CoCom más fuerte y menos dominado por los Estados Unidos. También implica un cambio en el eje de preocupación de Este-Oeste a Norte-Sur. Y el gobierno de los Estados Unidos debe dejar de imponer mayores restricciones unilaterales a la industria estadounidense. Esto significa no solo vallas más altas en torno a menos productos, sino también vallas equivalentes en torno a todos los posibles exportadores.

En tercer lugar, la política estadounidense tiene que reunir todas las cuestiones comerciales estratégicas bajo un mismo techo. La administración del sistema de control de exportaciones está ahora dispersa entre varios organismos, pero dominada por el ejército. La negociación comercial es responsabilidad del Representante de Comercio de los Estados Unidos, mientras que la política de tecnología comercial, tal como está, es competencia del Departamento de Comercio, la Fundación Nacional de Ciencias, el Departamento de Energía y otros organismos con políticas industriales encubiertas. En última instancia, el gobierno tiene que asumir la responsabilidad por su inevitable papel en la política tecnológica y comercial. Como en otros países, hay que encargar al mismo grupo de responsables políticos de sopesar qué tecnologías es importante incubar, comercializar o restringir y cómo estos objetivos necesariamente se compensan entre sí.

Al final, la resolución de la paradoja del control de exportaciones requerirá algo más que una reorganización legislativa o burocrática. También requerirá una revisión ideológica. La política estadounidense tiene que reconocer que los Estados Unidos necesitan objetivos y políticas tecnológicas que sean tanto comerciales como militares, y que necesitamos una estrategia comercial cuyo propósito no sea llevar el laissez-faire a un mundo escéptico, sino construir un sistema equilibrado y sostenible que no perjudique a las empresas estadounidenses de manera unilateral. Solo entonces se podrán imaginar conceptual y burocráticamente las compensaciones necesarias. Solo cuando el gobierno de los Estados Unidos replantee su papel en el mundo para tener en cuenta las cambiantes realidades económicas y políticas, las empresas estadounidenses podrán continuar con la tarea de competir en los mercados tecnológicos mundiales.