La gestión del cambio en el gobierno

Cuando el huracán Katrina azotó Nueva Orleans en el verano de 2005, las muertes, las lesiones y los daños a la propiedad que se produjeron fueron un duro recordatorio del coste para todos nosotros cuando el gobierno, a cualquier nivel (federal, estatal o local), no funciona tan bien como debería. El año anterior, la Comisión del 11 de septiembre descubrió que la incapacidad del gobierno a la hora de anticipar y responder a los ataques terroristas de esa fecha era «síntomas de la incapacidad general del gobierno para adaptar la forma en que gestiona los problemas a los nuevos desafíos del siglo XXI». Aunque muchos funcionarios públicos actuaron de manera heroica, estos terribles acontecimientos y sus secuelas dramatizan la necesidad de un alto desempeño por parte de las agencias gubernamentales, tanto a la hora de hacer frente a situaciones de vida o muerte como a la hora de evitar que las crisis lleguen a ese punto.

Esta es una verdad que se pasa por alto fácilmente cuando el sector privado logra avances impresionantes en la productividad y descubre soluciones de mercado para las grandes necesidades sociales. En realidad, las agencias gubernamentales de alto rendimiento se parecen a empresas bien gestionadas. Ambos tienen objetivos valiosos, procesos racionales y bien diseñados, una responsabilidad estricta y líderes eficaces. Pero las profundas diferencias en sus propósitos, sus culturas y los contextos en los que operan evocan obstáculos muy diferentes. El mayor desafío para lograr un cambio exitoso y una mejora significativa y sostenida del rendimiento en la esfera pública no es tanto identificar las soluciones, que en su mayoría son sencillas, sino trabajar en torno a cuatro obstáculos únicos.

En primer lugar, los líderes de las agencias no suelen ser elegidos por su compromiso de encabezar la reforma o porque tengan un historial en la dirección de iniciativas de cambio a gran escala. Más bien, son nombrados en función de su dominio de la política, su experiencia técnica en el trabajo de la agencia o sus conexiones políticas.

En segundo lugar, una vez que se selecciona a una persona para dirigir una agencia, normalmente solo tiene un tiempo limitado para llevar a cabo un esfuerzo de cambio. El proceso de nominación puede ocupar los primeros nueve meses o más del mandato de cuatro años de un presidente de los Estados Unidos y, para el último año de ese mandato, puede que el director de la agencia ya haya empezado a buscar su próximo puesto. Como resultado, el mandato promedio de las personas nombradas por motivos políticos es, efectivamente, de 18 a 24 meses, lo que tienta a los altos funcionarios de las agencias a concentrarse en reformas políticas que puedan promulgarse rápidamente, en lugar de en reformas organizativas que requieren mucho tiempo y cuyos resultados tal vez no estén viendo todavía.

En tercer lugar, las normas que rigen áreas como el aprovisionamiento, el personal y la presupuestación, que se adoptaron originalmente para evitar que el sector público cometiera delitos, han creado lugares de trabajo que son significativamente menos flexibles que los del sector privado. Y las doctrinas legales destinadas a mantener las actividades de las agencias dentro del ámbito de los poderes que les delega el Congreso pueden inhibir la iniciativa. Los directivos del sector público también saben que las penalizaciones por el fracaso casi siempre son mayores que las recompensas por un desempeño excepcional.

Por último, en una democracia, todo el mundo tiene una participación legítima en las actividades de una agencia. Las circunscripciones importantes incluyen no solo al presidente de los Estados Unidos, los miembros del gabinete, los miembros del Congreso y las organizaciones de supervisión, como la Oficina de Administración y Presupuesto, sino también a los grupos de vigilancia del interés público y los medios de comunicación. La mayoría de las operaciones de una agencia se llevan a cabo en una pecera y casi todas las iniciativas van a contar con la desaprobación de alguien.

Puede que estos hechos de la vida pública nunca desaparezcan. Pero hay líderes de agencias que han descubierto cómo conseguir el apoyo de las principales partes interesadas, volver a dedicar a los empleados a la verdadera misión de una agencia, emprender reformas de manera tan exhaustiva que los elementos que se resisten son incapaces de subvertirlas y sentar las bases para los próximos pasos de manera tan clara y sistemática que el progreso continúa cuando la dirección cambia de manos.

La transformación de las tres organizaciones federales que se analiza a continuación demuestra cómo se pueden lograr cambios profundos y una mejora significativa del desempeño en las agencias públicas. La Administración de Seguridad y Salud Ocupacional, u OSHA, que supervisa las condiciones laborales principalmente en el sector privado, redefinió su misión y sus objetivos y previó una nueva forma de lograrlos. La Oficina de Responsabilidad del Gobierno, o GAO, que investiga otras agencias federales y publica informes sobre su desempeño, adoptó muchas de las prácticas de gestión del talento que se encuentran en el sector privado. Y Operaciones Especiales pasó de ser un brazo militar ad hoc a una fuerza permanente de élite compuesta por militares y militares de varias ramas militares. También cuenta con el primer mando militar responsable de todas las fuerzas de operaciones especiales.

Prácticamente todos los gobiernos de los últimos 40 años han lanzado iniciativas para mejorar el desempeño del gobierno, incluidas las del presidente Bush y el presidente Clinton. Basándome en mi experiencia como consultor de organizaciones del sector público y privado, he identificado cinco principios que caracterizan las iniciativas exitosas de cambio en el sector público y que pueden lograr los resultados deseados.

Principio 1: Mejorar el rendimiento en comparación con la misión de la agencia

Las organizaciones del sector público no se crean para maximizar el patrimonio de los accionistas. Más bien, se encargan de promover un aspecto particular del bienestar público. Los contribuyentes pagan por la ejecución efectiva y eficiente de su misión. También es lo que motiva al personal de la agencia. La razón por la que la mayoría de los empleados de la OSHA se levantan y van a trabajar por la mañana es para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores estadounidenses. Pero la misión puede difuminarse o perderse a medida que las prioridades políticas cambian y los líderes de las agencias van y vienen. Incluso en las mejores situaciones, la misión está sujeta a diferentes interpretaciones.

Cuando Joseph Dear fue nombrado subsecretario de Trabajo (y director de la OSHA) en 1993, la OSHA midió el éxito principalmente en términos del número de inspecciones realizadas y de las multas impuestas. Si bien en ciertas situaciones las inspecciones y las multas eran la respuesta adecuada, no eran la única forma, y a veces no la más eficaz, de promover la misión de la OSHA. Está claro que la agencia había quedado cautiva de las métricas que originalmente tenían por objeto promover la seguridad en el lugar de trabajo, pero con el tiempo se convirtieron en un fin en sí mismas.

¿Cómo se produce una deriva así? ¿Y por qué los líderes no corrigen el rumbo cuando lo hacen? En el caso de la OSHA, la exposición del personal a lo largo de los años a lesiones y muertes en el lugar de trabajo que podrían haberse evitado inculcó en algunos de ellos una actitud punitiva hacia los negocios. El énfasis de la agencia en las inspecciones y las multas reforzó esa actitud e impidió que muchos empleados se dieran cuenta de que podían existir mejores alternativas. Es comprensible que el enfoque disciplinario de la OSHA haya perjudicado a muchos empleadores, que a menudo subestimaban el coste de los riesgos laborales para sus empleados y para ellos mismos. Estas empresas adoptaron la actitud de «cuanto menos haga la OSHA, mejor». Para ambos grupos, la aplicación parecía ser un juego de suma cero.

Sin embargo, muchos empleados de la agencia no eligen un bando. En cambio, se sienten distanciados de la estrategia y la misión de su agencia. No ven cómo sus esfuerzos individuales afectan directamente al desempeño de la agencia, por lo que comienzan a centrarse en producir productos, que sean fáciles de cuantificar, más que en lograr resultados, a los que no se aplican medidas del sector privado, como el rendimiento del capital invertido, o ROIC. A medida que los empleados pierdan de vista la misión general, es posible que acaben preocupándose solo por las cosas que pueden controlar directamente, como proteger su propio territorio.

En consecuencia, el esfuerzo de transformación de la OSHA comenzó con un compromiso renovado con la misión. Eso significaba ayudar a los empleados a redescubrir la razón por la que se creó la agencia (para reducir el número de lesiones, enfermedades y muertes en el lugar de trabajo) y, luego, ir más allá y pedir la eliminación de todos los males laborales evitables en diez años. Aunque es literalmente imposible de alcanzar, este ambicioso objetivo pretendía estimular el pensamiento innovador. También tuvo el efecto de hacer que fuera imposible dudar de la reorientación de la agencia.

Una vez articulada la misión, los líderes de las agencias deben apostar por el terreno estableciendo la mejora del desempeño en función de la misión como objetivo fundamental del esfuerzo de transformación. Hacerlo implica elegir objetivos claros de mejora del rendimiento y formular iniciativas específicas. En el proceso, se pondrán de manifiesto las brechas de rendimiento o habilidades en la organización. Cuando David Walker se convirtió en Contralor General de los Estados Unidos (y líder de la GAO) en 1998, la capacidad de la oficina para cumplir su misión se vio perjudicada por la reducción de personal. Poco después de asumir su nuevo puesto, Walker hizo que abordar las brechas de personal y habilidades fuera una prioridad. En el caso de las Operaciones Especiales, alinear el rendimiento y la misión significaba adaptarse a la nueva realidad de la «guerra asimétrica», en la que el enemigo no estaba simbolizado por un tanque ruso y su tripulación, sino por terroristas en un avión comercial cargado de pasajeros y combustible.

En el mundo empresarial, consideraciones como el ROIC ayudan a las empresas a establecer prioridades y evaluar las iniciativas. Mejorar el desempeño en función de la misión es un marco para hacer lo mismo en las organizaciones del sector público. La OSHA utilizó las metas de mejora del rendimiento para determinar qué iniciativas debían emprenderse. Por ejemplo, la oficina de la OSHA en Atlanta Este obtuvo el compromiso de una empresa siderúrgica local de proporcionar a todos sus trabajadores un equipo diseñado para protegerlos de las caídas. En los primeros seis meses que el acuerdo estuvo en vigor, tres trabajadores cayeron desde una altura de 60 pies o más. Sin el equipo que llevaban puesto, los tres habrían muerto. Durante el mismo período, las solicitudes de indemnización laboral en la empresa pasaron de más de 1 millón de dólares a 13.200 dólares; en los tres primeros meses, los costes de los accidentes por persona-hora se redujeron un 96%.

Principio 2: Ganarse a las partes interesadas

Mientras que los directores ejecutivos tienen que complacer a grupos como los prestamistas, los analistas de valores y los accionistas, la gama de partes interesadas que los directores de las agencias deben fomentar es aún más amplia. En términos generales, se dividen en dos grupos: externos e internos.

Partes interesadas externas.

Las Fuerzas de Operaciones Especiales estuvieron activas durante la Guerra de Vietnam, operaron detrás de las líneas enemigas y en combinación con las fuerzas autóctonas, pero estuvieron a punto de quebrar tras el final de la guerra. El ejército redujo las Fuerzas Especiales de siete grupos activos a tres, la marina redujo el número de SEAL a la mitad y la Fuerza Aérea desactivó todos sus buques de combate de operaciones especiales.

Como resultado, los Estados Unidos perdieron la mayor parte de su capacidad de lanzar y mantener operaciones clandestinas exigentes en apoyo de las fuerzas estadounidenses convencionales. La pérdida se hizo más evidente en el fallido intento de 1980 de rescatar a los rehenes estadounidenses en Irán. Un grupo de soldados, funcionarios del Departamento de Defensa y miembros del Congreso y su personal se preocuparon mucho por la falta de preparación de los Estados Unidos ante el terrorismo, las insurgencias extranjeras y otras amenazas poco convencionales a la seguridad nacional. Este grupo lanzó una campaña para modernizar las operaciones especiales a fin de hacer frente a estos peligros, lo que llevó a la aprobación, en 1987, de la enmienda Nunn-Cohen a la Ley de Reorganización del Departamento de Defensa de Goldwater-Nichols de 1986, que creó el primer mando responsable de todas las Fuerzas de Operaciones Especiales. Dirigido por un general de cuatro estrellas, el SOF reconstituido ahora incluye guardabosques del ejército, operaciones especiales de la Fuerza Aérea y SEAL de la Marina, así como unidades del Comando de Operaciones Especiales de la Marina.

Incluso después de la creación del mando conjunto, los líderes de las SOF tuvieron que convencer a las partes interesadas actuales del alcance y el valor de las capacidades de las fuerzas. Una forma de hacerlo fue invitando a altos funcionarios militares y líderes políticos a Fort Bragg para observar a los soldados mientras realizaban sus ejercicios. Según el general Wayne Downing, tercer comandante de la SOF, se alentó a los soldados a relatar la amplitud de su experiencia y conocimientos, incluido su dominio de idiomas y culturas extranjeros. En una ocasión, recuerda, una soldado habló sobre la atención médica y la educación que proporcionaba a las tribus de las colinas de Omán.

Los líderes de las SOF también querían que los diplomáticos estadounidenses entendieran cómo las Fuerzas Especiales podían serles útiles. Durante un curso de formación de seis semanas, se invitó a los nuevos embajadores a volar a Fort Bragg. En el vuelo había un pelotón de SEAL, vestidos con equipo de combate. Los SEAL dieron una sesión informativa y luego se pusieron paracaídas. Como lo describió el general Downing: «Dejamos caer el portón trasero del avión y, luego, los SEAL salen por el extremo del avión. Cuando los embajadores bajen del avión, los SEAL los esperan. Eso les llama la atención. Les mostramos operaciones psicológicas, tiroteos y situaciones de rescate de rehenes». Varios de los embajadores, por ejemplo, asumieron el papel de rehenes en un ejercicio de entrenamiento. Un equipo de asalto hizo una manifestación a los participantes en el campo de tiro. Los SEAL también llevaron a cabo una misión nocturna. «Tras vernos», continúa Downing, «[los embajadores] comprenderán lo que hacemos y cómo les podemos ayudar».

La GAO adopta su propio enfoque para ganarse a las partes interesadas. «Teóricamente, tengo 535 jefes en el Senado y la Cámara de Representantes», dice Walker. «Los respeto a todos, pero tengo que concentrarme en los que tienen más interés en un tema. Identificamos a las partes interesadas y nos esforzamos por entender sus problemas e inquietudes. Si la cuestión es la clasificación de los puestos, por ejemplo, me centro en el presidente y el miembro de mayor rango de la comisión del Congreso con jurisdicción sobre ese tema, así como en los miembros con intereses locales [de Washington, DC], ya que el 75% de los empleados de la GAO tienen su sede en Washington DC». Su atención va más allá de los seguidores. «Como somos una agencia pública», explica Walker, «la posible oposición sabe lo que estamos intentando hacer desde el principio. Por eso es tan importante adelantarse a las circunstancias, conocer los problemas y abordarlos con antelación».

Partes interesadas internas.

Los empleados del sector público suelen permanecer en sus agencias durante mucho tiempo, normalmente mucho más que los líderes de sus agencias. Y muchos han visto cómo los esfuerzos de cambio van y vienen, con poco efecto. Pero la longevidad del personal puede ser útil para un líder que busca un cambio. Esto se debe a que esos empleados saben mucho sobre cómo funcionan sus agencias y dónde fallan. Al obtener activamente de ellos conocimientos operativos, los líderes no solo sientan las bases intelectuales para el esfuerzo de cambio, sino que también ayudan a obtener el apoyo de los empleados necesario para que tenga éxito.

Según mi experiencia, en una agencia determinada, alrededor de una cuarta parte de los empleados se muestran inicialmente receptivos a una iniciativa de cambio (a veces por la frustración por la forma en que se han gestionado las cosas en el pasado), una cuarta parte se resiste y la otra mitad está indecisa. No se puede dar por sentada la continua receptividad del primer grupo. Para mantener a esos empleados a bordo, los objetivos de la iniciativa de cambio deben estar en consonancia con sus valores, las razones por las que acudieron a la agencia en primer lugar. La articulación de un objetivo ambicioso como el de la OSHA («eliminar todos los males que se pueden prevenir en el lugar de trabajo en diez años») ayuda a demostrar la sinceridad del compromiso de la nueva dirección, incluso a los ojos de los que dudan. Objetivos como «centralizar la TI» o «reducir las capas de gestión», por sí solos, no generarán la cantidad de energía necesaria para transformar la forma de trabajar y la visión de una agencia de sí misma.

Objetivos como «centralizar la TI» o «reducir las capas de gestión», por sí solos, no generarán la cantidad de energía necesaria para transformar una agencia.

Los cuestionarios, las entrevistas y la observación pueden determinar quién en la organización está dispuesto a cambiar. La falta de preparación para el cambio normalmente se puede atribuir a cuestiones de habilidad y voluntad. Algunos pueden dudar de su capacidad para mantenerse al día en la nueva organización. Piensan: «Llevo 20 años teniendo éxito en mi trabajo, pero me temo que no tengo las habilidades necesarias para triunfar en la organización que me proponen». Es posible que otros no tengan la voluntad de emprender otro esfuerzo de cambio: «No creo que los cambios propuestos mejoren el rendimiento». O: «Los cambios propuestos amenazan mi territorio». O incluso: «Simplemente no tengo la motivación para hacer frente a tantos cambios».

Los programas de formación bien diseñados pueden disipar las preocupaciones sobre las deficiencias de habilidades. Su valor es tanto psicológico como práctico. A medida que los empleados ganan confianza, se muestran más abiertos a los cambios en su trabajo o entorno. Otras tácticas abordan la falta de voluntad. La OSHA, por ejemplo, convocó un equipo de cambio «dividido en diagonal» que representaba a todas las funciones y niveles de información de la agencia, así como a los miembros de la dirección y del sindicato, para que los empleados comprendieran los desafíos de desempeño de la agencia y apoyaran los cambios recomendados. El equipo visitó agencias y empresas públicas de alto rendimiento para aprender de su experiencia en la lucha contra los males laborales. Acompañaron al equipo algunas personas que inicialmente se habían opuesto al esfuerzo de cambio, pero fueron elegidas con la esperanza de que lo que vieran en las visitas ayudara a suavizar su resistencia, y así fue. El equipo descubrió que la División de Protección Ambiental del Estado de Georgia asigna sus limitados recursos identificando los puntos críticos ambientales del estado. Y descubrió que la Compañía de Seguros Argonaut cuantificó el coste para las empresas de las lesiones en el lugar de trabajo y, luego, las ayudó a implementar sistemas de seguridad y responsabilidad. Gracias a este tipo de exposición, los miembros del equipo adquirieron un conocimiento sofisticado de las mejores prácticas y, lo que es no menos importante, una nueva confianza en su viabilidad.

Para animar al personal de la GAO a adoptar nuevos procedimientos, Walker se centró en los incentivos. La GAO era un lugar en el que casi todos los empleados recibían aumentos salariales, en gran medida en función del tiempo en el puesto y la clasificación o el grado del puesto, independientemente del desempeño. Ahora, la compensación se estructura en función de los rangos salariales basados en el mercado y se recompensa a los empleados por su experiencia, liderazgo, mayor responsabilidad y otras contribuciones al rendimiento.

Principio 3: Crear una hoja de ruta

A mediados de la década de 1980, los graduados de un MBA parecían ver la fabricación como una caja negra: usted pone algunas cosas y sale un producto por el otro lado. Muchos reformadores del gobierno ven el proceso de transformación de manera similar y, por lo tanto, no prestan mucha atención a las medidas necesarias para ir de «aquí» (estado actual de agencia) a «allí» (mejora del rendimiento).

Una hoja de ruta para los esfuerzos de cambio generalmente consta de tres fases principales: identificar los objetivos de rendimiento, establecer las prioridades e implementar el programa.

Identifique los objetivos de rendimiento.

En cualquier esfuerzo de cambio, tiene que empezar desde arriba y, luego, actuar rápidamente para garantizar la participación y el apoyo de una amplia muestra representativa de los empleados. Es prerrogativa del líder de la agencia y de sus altos directivos definir la misión. En la GAO, por ejemplo, David Walker comenzó hablando con el Congreso y los dos grupos internos clave de la agencia: los directores generales de la agencia y los 25 representantes de los empleados que forman parte del Consejo Asesor de los Empleados. «Hablamos de lo que tenemos que hacer. Lo discuto con ellos en directo para que puedan dar su opinión y hacer preguntas».

El líder de la agencia podrá entonces encargar un equipo de cambio compuesto por personas que sean muy respetadas por los compañeros de la agencia, que apoyen firmemente la necesidad de un cambio y que representen a las distintas áreas de la agencia directamente afectadas por la iniciativa de cambio. Este equipo identifica las áreas de desempeño que requieren la atención más urgente y describe los principales obstáculos a la reforma.

Una forma de que el equipo de cambio haga estas cosas es llevar a cabo una investigación interna mediante entrevistas con los altos directivos, el personal de la sede, el personal de campo y expertos externos. El equipo también podría revisar los informes internos, los documentos de los comités de supervisión del Congreso y los artículos y libros de expertos que hayan estudiado la agencia. El equipo debería analizar los cambios realizados en el pasado para determinar cuáles tuvieron efectos positivos, cuáles se ignoraron y por qué.

A continuación, el equipo de cambios puede organizar talleres de rediseño para elaborar recomendaciones que mejoren el rendimiento. En el caso de la OSHA, se llevaron a cabo talleres de rediseño de la estrategia, la organización y los procesos para desarrollar un modelo para una nueva oficina de aplicación sobre el terreno con mayor rendimiento. Uno de esos talleres versó sobre la tramitación de las quejas informales, es decir, las presentadas oralmente. Se colocó un mapa del proceso de quejas actual en la parte delantera de la sala donde se celebró el taller. Un facilitador describió brevemente el procedimiento actual y describió las medidas, basadas en las mejores prácticas, que podrían tomarse. A continuación, el facilitador hizo al grupo una serie de preguntas, como: «¿El proceso tiene algún paso redundante?» «¿Hay transferencias que deban eliminarse?» «¿Hay pasos que deban añadirse?» «¿Cuáles deberían automatizarse?» Para cada paso del proceso actual, los participantes del taller, que incluían miembros del equipo de cambio y empleados de la OSHA que habían tramitado quejas informales o estaban familiarizados con el proceso, formularon sugerencias de mejora. En el transcurso de una tarde, se generaron unas 150 ideas.

Establezca prioridades.

Una vez que todas las sugerencias estén sobre la mesa, el siguiente paso es decidir cuáles adoptar y en qué secuencia. ¿Debería una agencia concentrarse en las áreas en las que el potencial de mejora es más marcado? ¿En las áreas que más preocupan a las partes interesadas externas, incluido el público en general? ¿O en áreas en las que se pueden obtener resultados más rápido, lo que inspira nuevos esfuerzos?

Para la mayoría de los programas, recomiendo crear una matriz de 2 x 2 que indique el impacto alto y bajo en el rendimiento en un eje y la dificultad de implementación alta y baja en el otro. Casi siempre se recomendaría implementar inmediatamente las ideas que pudieran tener el mayor impacto en la mejora del rendimiento en la misión y que representen la menor cantidad de dificultad.

Por supuesto, hay veces en las que está claro que una iniciativa tendrá un impacto tan significativo en el rendimiento que deberían descartarse las dificultades que implica llevarla a cabo. Al utilizar una matriz similar para decidir cuáles de las ideas del taller implementar primero, la OSHA descubrió que la implementación de ciertos rediseños de procesos iba a implicar cinco semanas de formación del personal, lo que representaba un tiempo alejado de la inspección y el cumplimiento. Pero los programas se llevaron a cabo porque tanto el equipo de cambio como los líderes de la agencia creían que tendrían un efecto tan significativo en el rendimiento que el coste estaba justificado.

También ayuda a lograr resultados tangibles que se puedan lograr rápidamente, incluso si no son los que van a tener el mayor impacto. En cada una de las aproximadamente 65 oficinas locales de la OSHA, a los oficiales de cumplimiento de primera línea se les dio una lista de oportunidades de mejora y, a continuación, se les pidió que eligieran la que consideraran que se necesitaba con más urgencia. Luego tuvieron que comprometerse a alcanzar objetivos de rendimiento extremadamente precisos en un plazo de ocho semanas. Esta técnica, llamada «innovadora», obtuvo resultados asombrosamente buenos. En la oficina de la OSHA en Parsippany, Nueva Jersey, por ejemplo, el tiempo de respuesta a las quejas de los empleados por peligros graves se redujo a la mitad en solo ocho semanas. La innovadora iniciativa de la OSHA demuestra que un cambio significativo no tiene por qué producirse de forma lenta. Las victorias rápidas también ayudan a generar fe en los esfuerzos de cambio que, inevitablemente, llevan años.

Implemente el programa de cambios.

Es fundamental que las agencias siembren las semillas del cambio en un terreno fértil. Como Parsippany y Atlanta East fueron las oficinas de la OSHA consideradas más receptivas al cambio, se convirtieron en las primeras oficinas piloto. Los miembros del personal de esas oficinas pasaron a ser miembros virtuales del equipo de cambio (que tenía su sede en Washington), lo que ayudó a garantizar que las ideas recomendadas en los talleres se adaptaran a su implementación sobre el terreno. Luego se desarrolló un plan de orientación y formación y se pusieron en marcha controles de riesgo. Los representantes del equipo de cambio estuvieron presentes durante aproximadamente el primer mes para ofrecer orientación, resolver los problemas a medida que surgieron y descubrir qué funcionó bien y qué no.

Al finalizar la fase piloto, la implementación se amplió a cinco oficinas más, a las que se les dio tres meses para adoptar los cambios que se consideraran con más probabilidades de mejorar el rendimiento en relación con la misión. Para ayudar a mantener el despliegue por buen camino a medida que se extiende a más oficinas, cada oficina sucesiva tendría en las instalaciones un par de observadores de una de las cinco oficinas siguientes de la lista. Estos observadores ayudarían entonces a dirigir la implementación en sus propias oficinas, junto con los miembros del equipo de cambio y los veteranos de la ronda anterior. El despliegue en todas las oficinas locales de la OSHA duró tres años, durante los cuales se produjo un cambio en la dirección de la agencia. Como la implementación había contado con un amplio apoyo de los empleados, había cobrado impulso y ya estaba dando resultados, la OSHA pudo superar este hecho, por lo general disruptivo, y alcanzar sus objetivos.

La gestión del diseño y la implementación de un programa de cambio requiere la participación de un comité directivo, normalmente compuesto por el líder de la agencia y los altos directivos de las áreas particularmente afectadas por la transformación. El comité aprueba la secuencia de pasos, impone hitos (tanto para las etapas del proceso como para los resultados del mundo real), especifica los resultados, aprueba las recomendaciones de los equipos de cambio y define las contribuciones esperadas tanto de las unidades de trabajo como de las personas. El comité también asume la responsabilidad final de guiar la iniciativa e intervenir para corregir el rumbo cuando sea necesario.

Principio 4: Adoptar un enfoque integral

A estas alturas ya debería quedar claro que el rediseño organizacional implica más que mover cuadros alrededor de un gráfico. Para que las organizaciones rindan a un nivel superior, toda la gama de factores (liderazgo, estructura, procesos, infraestructura (incluida la tecnología), personas y gestión del rendimiento, deben estar integrados y alineados. Sin embargo, la tendencia en el gobierno es aprovechar cualquier elemento organizativo que la persona o grupo en particular que impulsa el esfuerzo de cambio conozca mejor, a expensas de otros elementos.

Las intensas exigencias que se imponían a las Operaciones Especiales exigían un enfoque holístico del cambio. La transformación de las Operaciones Especiales abarcó todas las áreas generales que debían abordarse. La introducción de un nuevo mando unificado compuesto por generales de cada rama militar y dirigido por un general que dependa directamente del secretario de Defensa fue uno de los cambios en la forma en que se dirigirían las operaciones especiales. Asignar elementos de operaciones especiales de varios servicios militares a la nueva organización y hacer que rindan cuentas al mando unificado fueron algunos de los cambios estructurales. Para obtener el equipo necesario, SOF creó un proceso de aprovisionamiento mucho más rápido, flexible y rentable. Se adoptaron tecnología y sistemas de armas mejorados, como los designadores láser utilizados para localizar los objetivos de los talibanes en Afganistán y los UAV Predator (vehículos aéreos no tripulados) con control remoto, que realizaban una valiosa vigilancia de los movimientos de los talibanes.

Según el general Richard Potter, la eficacia de estos elementos mejorados depende totalmente del calibre de las propias tropas. Por lo tanto, la SOF ha hecho un hincapié sin precedentes en las normas de contratación y la formación. El general explica: «Para las Fuerzas Especiales del Ejército, preseleccionamos cuidadosamente a los candidatos y buscamos los atributos fundamentales para triunfar como guerrero de las SOF. Uno de los objetivos del entrenamiento [que sigue] es quitarse la capa y ver al hombre que hay dentro. Hacemos que los soldados sufran falta de sueño, estrés psicológico y físico intenso y problemas intelectuales exigentes. Después de eso, enviamos a los soldados a que reciban entrenamiento en habilidades individuales: armas, medicina, operaciones, inteligencia, operaciones de campo, habilidades lingüísticas y culturales y negociación. Todo este proceso puede [tardar] de 1,5 a dos años».

La adopción de un enfoque integral puede incluso requerir la integración de las actividades más allá de los límites de la organización. El general Downing explica por qué era necesario en el caso de la SOF: «Supongamos que hay un campamento que contiene terroristas que han matado a estadounidenses a los que queremos atacar. Los Navy SEAL reconocerán quién está en el campamento y cuándo. Los guardabosques del ejército atacarán el campamento y matarán o capturarán a los terroristas. Las Operaciones Especiales de la Fuerza Aérea, que operan en estrecha coordinación con la misión, pueden volar en aviones especiales y sacar a los terroristas y a nuestros Rangers. Esto requiere una coordinación e integración muy estrechas entre estas unidades». La necesidad de integración y mejora del rendimiento fue una lección que se tomó muy en serio y se puso en práctica tras la fallida misión de rescate de rehenes en Irán. «En los primeros días de la Operación Libertad Duradera en Afganistán», relata el general Doug Brown, actual comandante de las SOF, «las fuerzas de operaciones especiales de los Estados Unidos llevaron a cabo con éxito 23 misiones que duraron más, recorrieron mayores distancias y fueron más complejas que la Operación Garra de Águila [el intento de rescatar a los rehenes estadounidenses en Irán]».

En algunas situaciones, puede resultar difícil revisar todos los elementos que afectan al rendimiento a la vez. Pero incluso al abordar los más apremiantes, es importante no dejar de abordar por completo los demás elementos.

Principio 5: Sea un líder, no un burócrata

Ya hemos establecido lo que se necesita para liderar un programa de cambio. Formule una visión. Tenga en cuenta la realidad actual. Desarrolle una base de apoyo amplia. Establezca un camino despejado. Respete la complejidad de lo que intenta. Haga que las personas rindan cuentas tanto por los resultados como por el compromiso con el esfuerzo de cambio.

Sin embargo, hay dos cualidades de los líderes del sector público que dificultan ese trabajo. En primer lugar, está en la naturaleza de los burócratas respetar las barreras. Los líderes del cambio no necesariamente los derriban, sino que encuentran formas de ver por encima y alrededor de ellos. Como dice Walker: «Me parece que a menudo tiene más flexibilidad de la que la gente cree. Muchas normas, así como las limitaciones de la administración pública sobre lo que puede y no puede hacer, son buenas y hay que seguirlas. Pero hay una diferencia entre lo que puede y no puede hacer y lo que se ha hecho y lo que no se ha hecho en el pasado». Como informó la GAO, durante el mandato de Walker, esa agencia prácticamente duplicó los ahorros logrados y se liberaron recursos, pasando de 19 000 millones de dólares al año a 40 000 millones de dólares en otras agencias como resultado de sus recomendaciones.

El general Downing ilustra cómo Operaciones Especiales han sorteado las barreras para obtener el equipo que SOF necesita. «Poner en funcionamiento equipos complicados suele llevar de 10 a 15 años. Necesitábamos una lancha rápida nueva. En lugar de seguir los procedimientos tradicionales de aprovisionamiento militar, utilizamos un enfoque innovador: hacer que los vendedores del sector construyeran tres prototipos diferentes. Tras una exhaustiva competencia, seleccionamos la mejor. Tuvimos el primer Mark V en 37 meses».

El otro problema al que se enfrentan muchos líderes de agencias es la percepción de que, dado que son personas nombradas por motivos políticos, su compromiso de mejorar el desempeño en contra de la misión puede resultar cuestionable. Estos líderes deben convencer a las partes interesadas de su sinceridad. La mayoría de los empleados de la agencia comienzan creyendo en la misión de la agencia, que, sea cual sea su enfoque particular, consiste en servir a los ciudadanos y a los contribuyentes. Con el tiempo, ven que los programas de cambio van y vienen sin hacer mella. Mientras tanto, se descuida el interés público. Si el director de una agencia puede convencer a las bases de que esta vez es diferente —que se compromete, que está dispuesto a invertir el tiempo y la energía personales que se requieren y que dedicará las personas y los recursos necesarios—, su dedicación original volverá a despertarse.• • •

Muchas empresas tienen un profundo sentido de misión, además de complacer a los clientes y enriquecer a los accionistas. Los empleados de las compañías farmacéuticas, por ejemplo, están motivados para ayudar a curar enfermedades. En la mayoría de las agencias gubernamentales, esos propósitos más importantes son su único propósito. Sin embargo, cuando estos objetivos están mal concebidos o no están claros, las actividades de la agencia pierden su sentido. Los cambios drásticos en la OSHA, la Oficina de Responsabilidad del Gobierno y las Fuerzas de Operaciones Especiales demuestran claramente que el cambio en las agencias públicas es posible. Como prueba del éxito de la transformación de la SOF, el secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, dijo al Wall Street Journal en febrero: «En lugar de… operar generalmente solo en apoyo de otra persona, tendríamos situaciones en las que el Comando de Operaciones Especiales podría ser el que apoyaran otros comandantes de todo el mundo».

Las agencias públicas pueden ser lugares misteriosos. Pero las soluciones para reformarlas no lo son. Lo que se necesita es reconocer que un cambio exitoso es posible y que hay un conjunto comprobado de técnicas disponibles para llevarlo allí. Las agencias con la visión y el coraje de emprender cambios significativos pueden utilizar estos cinco principios para lograr su propósito más elevado.